감사원 상수도사업 감사 ③상수도 원가산정
감사는 2004년 11월~2005년 3월까지 서울특별시 등 167개 지방정부와 광역상수도(한국수자원공사), 관할정부기관의 2001년 1월~2004년 10월까지의 상수도 개발 및 운영업무 전반에 걸쳐 이루어졌으며 상수도의 효율적인 운영으로 국민부담을 경감시키는 데 목적을 두고 실시되었다. 이번 감사 결과 시설 투자, 원가산정 등에 있어서 각종 편법으로 국민의 세금으로 조성된 예산을 낭비시킨 사실이 드러났다.
이에 대해 본지는 <①광역·지방상수도의 개발 ②수돗물 유수율 제고사업 ③상수도 원가산정> 순으로 집중조명한다. <편집자 주>
*유수율: 물이 손실없이 가는 비율
시설투자와 당기순이익의 정비례 관계가 허점
양질 재화 저렴하게 공급하는 장인정신 부재
운영기준과 체계 부재로 인해 손실되는 비용을 그대로 국민에게 부담시켜온 행태는 상수도 원가산정에 있어서도 여지없이 드러났다.
시설 과잉으로 빚어진 광역상수도 가동률 저하에 따른 원가상승분 전액을 시, 군에 전가하는 방식으로 요금을 산정하거나 지방상수도는 재평가제도를 요금인상수단으로 활용하는 등 각종 편법을 동원하고 있었다.
수도요금은 광역상수도의 경우 재정경제부와 협의를 거치며 지방상수도는 지방의회의 승인을 얻어 결정한다.
<표1>의 총괄원가방식에 따라 요금을 산정하면 한국수자원공사, 시·군 등 일반수도사업자는 자기자본이자 만큼의 이윤을 보장받게 되고, 시설투자금액이 늘어나면 자기자본이자도 같이 늘어나 당기순이익 역시 증가하여 수도사업자는 양질의 재화를 저렴한 가격에 제공하기보다는 시설투자를 확대해 이윤을 증가시키려는 경향을 보였다. 광역상수도의 경우 2003년 요금현실화율이 84.0%, 평균가동률이 44.7%에 불과한데도 당기순이익은 571억여원에 달했다. 요금현실화율은 광역상수도의 경우 1997년 65.5%였으나 이후 꾸준히 높아져 2005년 1월 1일 현재 100%에 이른다. 지방상수도 수도요금 현실화율(톤당 요금/톤당 원가)은 생산원가, 지역적 특성 등에 따라 최고 136.9%(구미시: 530.7원/387.7원)에서 최저 24.7%(양평군: 430.6원/1,744.1원)로 큰 차이를 보였다.
급수인구수가 감소하면 생산원가는 급격히 증가하게 되나 수도요금 수준은 상대적으로 생산원가 증가분에 미치지 못하여 <표3> ‘급수인구별 톤당 원가 및 요금현황’과 같이 급수인구가 적을수록 요금현실화율이 낮아진다.
감가상각비·적정투자보수까지
총괄원가에 포함
광역상수도 요금제도는 건설교통부에서 요금산정을 위한 원가계산 작성기준 ‘수돗물 요금 산정지침’을 한국수자원공사에 시달해 운영하고 있다.
광역상수도 사업은 대규모 장치산업으로 광역상수도 총괄원가 중 광역상수도 생산량의 증감에 관계없이 발생되는 고정비 비중이 81.5%에 이르고 있다. 그리고 현행 광역상수도 요금 산정시 적용하고 있는 공정보수방식은 수도시설 가동률과는 관계없이 총괄원가 전액을 수도요금을 통해 회수하도록 하고 있어 광역상수도 설비의 평균가동률(생산량/시설용량)이 떨어지면 생산량 감소로 톤당 요금(총괄원가/생산량)은 증가하게 된다.
반면 광역상수도 요금이 높아지면 광역상수도와 지방상수도를 함께 사용하는 지방상수도 사업자(시·군 등)가 급수구역 확대 등으로 신규 수요가 생기더라도 광역상수도를 이용하기보다는 가급적 자체 생산을 선호하게 되어 광역상수도 평균가동률은 더욱 저하되는 악순환이 발생한다.
실제로 최근 10년 동안 광역상수도 평균가동률은 66.6%(’94)에서 44.7%(’03)로 21.9%p 하락했으나 광역상수도 평균 요금은 56.15원/톤(’94)에서 231.57원/톤(’03)으로 4.1배 상승한 것으로 나타났다.
이와 같이 광역상수도 요금이 급격히 상승한 것은 물 수요관리를 위한 요금현실화율 제고와 광역상수도 급수구역 확대 등을 위한 신규투자비 증가로 인한 요인이 크지만 광역상수도 평균가동률 하락으로 인한 부분도 전체 총괄원가 상승분의 32.5%를 차지하고 있다. 한편 2003년 12월 31일 현재 광역상수도 사업을 위해 투자한 자산의 장부가액(취득가액-감가상각누계액) 중 목표이용률에 미달하는 과잉설비가액이 1조2,241억여원에 달했다.
따라서 광역상수도 요금산정 기준 마련시 한국수자원공사의 광역상수도 과잉설비로 인한 적정투자보수 증가분을 총괄원가에서 제외함으로써 한국수자원공사의 광역상수도 가동률 제고와 경영합리화를 유도하는 장치 마련이 시급하다. 그러나 주민부담 가중에도 제도정비는 이루어지지 않아 한국수자원공사에서는 과잉설비에 대한 적정원가 중 감가상각비 뿐만 아니라 적정투자보수까지도 총괄원가에 포함시켜 광역상수도 총괄원가를 산정하고 있다.
요금기저 제외항목 포함시켜
자기자본보수 과다계상
지방상수도 요금산정방식인 총괄원가[영업비용(영업비+감가상각비+제세공과금 등)+자본비용] 방식은 상수도 사업자가 사업을 영위하는 데 소요되는 영업비용 뿐만 아니라 공익사업의 유지를 위해 필요한 재투자 재원을 마련할 수 있도록 자본비용(타인자본에 대한 지급이자와 자기자본에 의한 재투자 최저소요액)까지 총괄원가에 포함하도록 하고 있다. 그런데 지방상수도 사업자는 자산재평가를 통해 추가지출 없이 장부가액만 증액시켜 이에따라 증가된 감가상각비를 원가계산시 총괄원가 중 영업비용에 또 다시 반영하고 있었다. 그 결과 서울시 등 83개 시·군이 2003년 자산재평가로 인한 감가상각비 증가분 1,007억여원(감사원 추정금액)을 총괄원가에 포함해 매년 지방상수도 요금의 인상요인으로 작용하고 있었다.
자기자본비율 산정방식도 불합리하다. 행정자치부가 지방상수도 사업자에게 시달해 요금산정시 적용토록 하는 ‘지방상수도 요금산정요령’에서는 자본비용 중 자기자본 보수는 요금기저, 자기자본비율, 적정투자보수율의 곱으로 산정하고 자기자본 보수 산정을 위한 요금기저에 기부금 등 각 지방상수도 사업자가 무상으로 취득한 자산(이하 ‘요금기저 제외항목’)은 제외하도록 되어 있다.
따라서 자본비용 산정을 위한 자기자본비율 산정시에도 자기자본과 총 자본에 계상되어 있는 요금기저 제외항목을 각각 제외하고 산정하는 것이 합리적이다. 그러나 자기자본비율을 산정할 때 요금기저 제외항목을 포함하도록 하고 있어 2003년의 경우 서울시 등 100개 시·군에서 자기자본비율을 14.72%p 과다 산정함으로써 자기자본보수를 599억여원 만큼 과다 계상하게 되었다.
감사결과로 나타난 불합리한 상수도 요금산정은 그대로 주민에게 부담으로 가중되고 있어 감사원은 각 관리부처에 합리적인 원가계산 기준을 마련할 것과 광역상수도 요금 승인 및 산정업무에 철저를 기할 것을 당부했다.
柳銀英 기자 /apple@sijung.co.kr
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