주제발표문은 ‘지방정부의 정책과정에 있어서의 문제제기’ ‘실천사례를 통한 분석’을 제시한후 사업추진 성공을 위한 의견제시로 끝을 맺고 있으며, 각각의 사업들에 대해선 사업추진의 필요성과 추진경과, 추진성과와 평가를 담고 있다.
다음은 그가 학술대회에서 발표한 성북구 사례를 중심으로 한 ‘지방정부의 정책추진 전략연구’의 주요내용이다.
‘지방자치는 주민 삶의 질 향상의 기점’
전시성 단발정책 때문에 비판의 대상되기도
선진국의 100년 넘는 지방자치 역사에 비해 우리는 불과 8년밖에 안됐지만 짧은 기간에 많은 변화가 있었다. 즉, 지방정부는 중앙정부에서 채택, 결정된 정책을 단순히 집행하는 역할을 수행할 뿐이었는데 민선단체장 선출을 기점으로 행정의 고객인 주민만족을 지향하는 행정풍토가 조성되고, 지역발전과 주민의 ‘삶의 질’ 향상을 위한 정책개발에 주력하게 되었다.
지방자치는 주민의 입장에서 보면 변화를 실감하게 하는 긍정적 효과가 있었다는 평가도 있지만, 간혹 인기에 영합해 겉만 번지르하고 단발성에 그치는 전시성 정책이 많아 실패와 비판의 대상이 되기도 한다. 이는 정책결정이 엘리트주의에 편승해 한 두사람의 아이디어에 의존한 결과다.
지방자치가 제대로 자리를 잡으려면 정책결정과정에서 공개적이고 투명한 의사결정이 필요하고 정책집행에 있어서도 지방정부 공무원 뿐만아니라 중앙정부, 광역지방정부, 지방의회, 시민단체, 전문가, 주민 등 지방정부에 영향을 미치는 모든 구성요소들이 협조와 공조를 통하도록 노력해야 한다.
그러면 성북에서 민선3기 1년간 추진한 정책중에서 주민에게 가장 영향을 미친 정책들의 추진전략과 성공요소에 대해 살펴보기로 하겠다.
‘담배연기 없는 성북만들기’
2010년까지 단계별 추진전략 마련
흡연이 질병발생의 위험과 사망률을 높인다는 것은 이미 확인된 사실이다.
현재 전세계적으로 매년 400만명이 흡연 때문에 사망하고 있고 오는 2020년에는 1000만명으로 늘어날 전망이다.
우리나라 성인남자의 흡연율은 68.2%로 세계 1위이며 남자 고등학생의 흡연율도 50%에 육박해 세계최고 수준이며 흡연자의 금연을 유도하고 청소년의 흡연율을 낮춰 궁극적으로 구민들의 건강위험요인을 감소시키기 위해 ‘담배연기 없는 성북만들기’ 즉, 3S(Stop Smoking in Seongbuk)운동을 추진키로 했다.
3S운동은 2002년부터 2010년까지 3단계로 추진되는데 1단계는 2003년까지 금연환경기반구축을 위한 금연조례를 제정해 공공기관을 금연건물로 지정하는 등 솔선해 금연운동을 전개하고, 2단계는 2007년까지 민간운동으로 전환할 수 있는 기반을 구축함과 동시에 개별적인 서비스 사업을 중점적으로 추진한후, 3단계 2010년에는 민간운동으로 전환할 것이다.
그동안 우리나라 지방정부들은 주민의 건강문제는 중앙정부의 정책에만 의존해왔고 보건사업은 일부 저소득계층을 위한 시혜사업 정도로 인식해 왔다.
앞으로 지방정부의 보건사업이 ‘질병관리’에서 ‘건강증진’으로 전환되려면 지방정부 관련부서들의 유기적인 협력체제가 이뤄져야 하며 조직의 개편 등 제반여건이 갖춰져야 하며 예산확보가 전제돼야 한다. 이를 위해서는 중앙부서 및 광역지방정부의 사업지도 역량이 갖춰져야 한다.
‘소음없는 성북만들기’
공사장 소음 65% 감소 효과
세계최대의 도시 미국의 뉴욕은 생활불편 신고중 83%가 소음문제이고 우리나라도 수도권과 6개도시에서 소음문제가 생활불편 1,2위를 다툴정도로 주민들을 괴롭히고 있다.
성북구는 대부분 지역이 일반주거지역으로 소음배출 공장이 없어 고정된 소음발생 요인은 많지 않지만 최근 몇년간 42개소의 재개발·재건축 등 각종 공사가 늘어나면서 2000년 172건, 2001년 290건, 2002년 1054건으로 급격하게 소음민원이 증가해 주민들의 쾌적한 생활환경권 보호차원에서 ‘소음없는 성북만들기’사업을 추진하게 되었다.
‘소음없는 성북만들기’는 주민이 일상생활에서 소음으로 인한 불편을 덜어주기 위한 것으로 공사장 소음뿐만 아니라 이동행상과 소규모 사업장의 확성기 소음, 장기적으로 교통소음까지 줄이기 위해 도입된 것이다.
2002년 8월부터 추진된 이 사업은 홍보활동을 강화하고 동별로 10명 내외의 소음감시 위원을 위촉해 생활소음 순찰대를 조직하는 등 소음감소를 위한 소프트웨어 개발에 주력해오다가 올해 6월 소음조례를 제정해 소음저감을 위한 제도적 장치를 마련했다.
구의 소음줄이기 노력은 확실한 수치로 효과가 드러났다. 2002년 7월말 현재 88개 사업장에서 718건의 소음민원이 있었으나 1년후인 2003년 7월말에는 217개 사업장에서 618건이 접수돼 1개사업장별 민원발생 건수가 65%나 줄어드는 효과가 있었던 것이다.
소음규제에 대한 주민들의 요구는 더욱 거세어져 낮은 수치에도 소음측정을 요구하는 민원이 발생하는 등 구 행정력이 낭비되는 일도 있지만 앞으로 소음에 관한 규제기준을 주민에 세세히 알리고 공사장의 특정장비 사용에 관한 사전심사제도를 도입해서 소음에 관한 통일적 기준을 마련하는 한편, 중앙정부에서도 소음·진동에 대한 제도적 보완을 서두르고 저소음 장비개발 등 기술적 자원에도 관심을 기울여야 소음문제 해결은 가닥을 잡을 수 있다고 본다.
‘반부패 혁신을 위한 5대과제’
주민에게 신뢰받는 구정 위한 필수조치
국제투명성본부 조사에서 확인된 우리나라에 대한 부패국 인지도 순위는 1995년 이후 조사대상국중 중간이하이며 뇌물공여자수는 세계 수출대국 19개국중 중국에 이어 2위를 기록하기도 했다.
우리사회에 만연된 부패문제는 지방자치에도 어김없이 적용돼 2002년 보도에 따르면 비리로 처벌되는 자치단체장이 민선1기에는 23명, 민선2기에는 41명으로 더욱 늘어났으며 민선3기에도 이같은 상황은 별로 호전되지 못하고 있는 실정이다.
성북구는 전국에서 가장 활발히 재개발·재건축 사업이 벌어지는 곳으로 사업의 투명성을 확보하고 구정전반에 남아있는 부조리 요소를 철저히 척결해 주민들에게 신뢰받는 구정을 펼칠 필요에 따라 ‘반부패 혁신을 위한 5대과제’를 추진하게 되었다.
5대과제는 단체장 부정비리·정실인사·공사관련 부정비리 근절대책과 정책결정과정·공개행정의 투명성 확보 등으로 단체장의 권위적 요소를 배제하고 승진·인사의 투명한 모델을 만드는 한편 공개토론과 설명회를 통해 주요정책을 결정하고 시민단체·주민의 공동 보조를 통해 참여행정을 실현하는 외에 재개발 사업의 투명성을 위한 ‘Cross-check system’을 도입하는 등 다양한 제도를 도입해 부패요소를 털어내기 위해 노력하고 있다.
중앙집권과 산업화 사회의 지방정부는 규정과 정해진 절차에 의해 업무를 수행할 뿐이었으나 지방화시대에는 행정수요에 스스로 반응, 진화, 발전해 나가야 하는데 이를위해 철저한 내부 및 외부통제 장치의 구축과 공무원의 전문성 제고 성과급제의 도입, 인사의 공정성 제고와 민간주도 경제체제에 맞는 조직의 구축이 요구된다.
‘정책관련집단 협조가 성공의 열쇠’
예산확보 위해 철저한 준비 필요
지금까지 살펴본 성북구의 정책사례는 정책과 관련된 네가지요인 즉 집행주체, 정책관련 집단, 주민참여, 정책형성과정의 타당성 등이 유기적으로 조합되어 진행됐기 때문에 앞으로 지방정부의 대표적 정책사례가 될 것으로 생각한다.
아쉬운점이 있다면 다른 지방정부와 마찬가지로 정책결정과정에서 보다 철저한 정책목표와 수단이 강구되지 못해 집행과정에서 정책수단이 추가돼 예산확보가 어려웠다는 점이다.
그럼에도 불구하고 정책을 결정하고 집행함에 있어서 합리적 과정을 거치고 지역내 각종 자원의 유기적 조합과정을 도모한다면 정책의 성공은 물론이고, 지역커뮤니티 형성에 크게 기여할 것으로 생각한다.
-文明惠 기자-
구정혁신으로 첨단과업 추진
공직경력 40년의 베테랑 행정가를 구정 책임자로 맞이한 성북구는 민선3기 출범과 함께 대대적인 구정혁신에 들어갔다.
그동안 열악한 주거환경탓에 재개발·재건축 등 대규모 개발사업에 온 행정력을 집중해 왔었는데 민선3기 들어 구정의 투명성을 높이고 주민의 건강증진과 민원해소, 전문성 제고 등 좀더 질높은 행정서비스를 제공하기 위한 혁신을 단행한 것이다.
민선3기 성북구의 대표적 사업은 우선 ‘담배연기 없는 성북’과 ‘소음없는 성북’이 꼽힌다. 두 개의 사업은 여타 기초단체들로선 잘 구상이 되지 않는 독창적이면서도 주민들의 ‘섬세한’요구를 수용한 사업들로 자치행정의 차원을 한단계 높인 21세기형 첨단 행정서비스이다.
눈에 띠는 건축물도 아니고 사업성과를 남들한테 자랑하기도 어려운 금연이나 소음문제를 주민건강과 생활불편 해소에 필수적인 요소임을 면밀한 검토 끝에 결론내고 관련조례를 만들어내자, 성북구의 사업추진에 대한 반응은 뜨거웠다. 소음규제 조례제정에 대해 서울시는 모범행정사례로 전국에 전파했고 금연운동 조례는 보건복지부의 범국민 금연운동과 맞물려 각광을 받고 있는 것이다.
‘반부패 혁신을 위한 5대사업’도 투명행정을 지향하는 성북구만의 독창적 반부패 종합대책이라 할 수 있다. ‘반부패 종합대책’이라 명명할 수 있는 5대사업은 단체장의 비리는 물론이고 인사, 정책결정, 공개행정, 발주공사에 관련된 비리와 오류를 차단하기 위해 다양한 테크닉이 동원되고 있다.
구민들로 구성된 구정평가단으로부터 이메일로 구정의 시비를 평가받는 ‘사이버구정평가제’, 생활현장의 불편사항 등을 감시하게 하는 ‘구민감사제’, 민원처리과정을 온라인으로 공개하는 ‘민원처리온라인공개시스템’, 재개발 사업의 투명성 확보를 위해 직원들 상호간을 감시케하는 ‘Cross-check System’등이 그것인데 ‘반부패 5대사업’은 사실 ‘감사통’ 출신의 서찬교 구청장의 반부패 노하우와 의지가 반영된 것이라 해도 무방하다.
민선3기 들어 성북구가 벌이고 있는 유니크한 사업중 하나가 ‘워크숍 행정’이다. 워크숍 행정은 직원들의 전문성을 높이기 위해 구 수뇌부가 도입한 제도로, 전문가를 초청해 정책의 목표와 이론을 듣고 직원들이 관련규정과 실무경험 등을 토론케 해 정책추진과정에서 생길 수 있는 오류를 사전에 차단하는 효과를 노린 것이다.
성북구의 독창적 사업들은 과거 산업화 시대의 행정패턴 기준으로 보면 한참 앞서 나간 선진국형 첨단 과업들로 주목 받아왔으며, 이번에 한국행정학회가 성북구를 학술대회에 초청한것도 시대의 변화를 능동적으로 수용한 성북구의 행보에 대해 후한 점수를 준 것으로 볼 수 있다.
행정발전 받쳐 온 최대의 학술단체
한국행정학회(회장 이종수)는 1956년 관련 학문을 연구하는 학자와 행정실무에 종사하는 공무원 등 80여명이 ‘행정일반에 관한 학리와 실태를 조사 연구’하기 위해 조직한 대한민국 최고, 최대의 행정관련 학술단체다.
창립당시 ‘한국행정연구회’로 출범했지만 1961년 11월 정관을 새로 제정하고 단체이름도 한국행정학회로 개정해 현재까지 47년 역사를 이어오고 있다.
학회는 그동안 우리사회의 성장을 뒷받침하는 발전이론을 연구·전파해왔고 역대 행정부의 행정개혁 작업을 이끌어낸 권위있는 단체다.
지난 기간동안 학회는 주로 서구의 발전모델을 수입해 국내에 적용해 왔으나 앞으로는 우리의 현실을 근거로 한 토착이론 개발에 주력하는 한편 일본, 중국과의 교류를 통해 아시아 개발이론에도 심혈을 쏟을 계획이다.
학회가 이번에 전국자치구로는 처음으로 성북구를 초청하고 정책사례에 관심을 갖게 된것도 행정이론과 현장의 접목을 통해 토착개발 이론을 더욱 발전시키기 위한 전략의 일환이며, 지방자치 심화를 통해 국가발전을 이루겠다는 뜻을 담고 있는 것으로 풀이할 수 있다.
성북구는 주제발표와 연관해 사업추진이 벌어지고 있는 현장에 학회가 답사해줄 것을 제안했는데 이 역시 학회의 연구를 도와 지방자치 발전을 도모하려는 ‘우국지심’의 발로였다.
한국행정학회는 현재 1700여명의 회원과 8개의 지역학회, 7개의 연구분과 위원회를 운영하는 방대한 조직으로 정회원은 행정학 박사 학위자와 행정부서 4급이상 공무원들로 구성돼 있다.
“개혁전략은 단체장의 리더십이 중요”
서찬교 성북구청장의 주제발표에 이어 토론자들은 성북구의 정책추진사례를 긍정적으로 평가하는 한편 사업성공을 효과적으로 이루기 위한 다양한 의견들을 쏟아냈다.
이날 토론은 최신융 숙명여대 교수가 사회를 맡았고 이창원 한성대 교수, 박경원 서울여대 교수, 차용진 강남대 교수, 최형철 건국대 교수, 고시춘 대세연구원 부원장 등이 참가했다.
이창원 한성대 교수는 “기초단체에서 주민복리증진과 건강증진 정책을 추진하면서 단계별 전략을 수립하고 민간의 참여를 도모하는 것은 지방자치 발전의 중요한 기여”라고 강조하고 주민의 적극적 반응을 유도하기 위해 인센티브 제공과 참여기관·단체에 혜택을 주는 방안이 필요하다는 의견을 내놓았다.
차용진 강남대 교수는 “자치단체가 정책을 성공적으로 수행하기 위해서는 재원확보가 매우 중요한데 각 프로그램에 대한 재원조달 방안이 구체적으로 설명되지 않아 아쉽다”는 의견을 개진했다.
박경원 서울여대 교수는 “자치단체의 혁신전략은 단체장의 리더십과 의지가 매우 중요한데 성북구의 경우는 이같은 요구가 충족되고 있는 것 같다”며 성북구정 전반을 평가하고 이어 “성북구의 정책사례중 가장 높이 평가할만한 내용은 네트워킹을 시도했다는 것이며 주민참여는 지속적인 효과를 높이는 방법이 될 것”이라고 제언했다.
최형철 건국대 교수는 “자치단체의 주요정책을 학술대회에서 발표하는 것은 의의가 크며 감명받았다”고 성북구 초청의 의미를 평가한 뒤 “행정서비스헌장은 주민에 대한 약속이므로 자치구에서 추진하는 역점사업들은 서비스헌장에 반영돼야한다”고 주문해 눈길을 끌었다.
고시춘 대세연구원 부원장은 “성북구의 인사정책중 여성을 우대하고자 하는 의지는 높이 평가하나 구청장의 인사권을 보조기관 또는 위원회에 위임하는 것보다 구청장이 하위직급까지 세세하게 확인하는 것이 정치적 책임에 부합한다”고 인사문제를 거론했다.
한국행정학회가 주최한 추계학술대회장 전경. 주제발표가 끝난후 토론자들의 토론이 이어졌다.
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