좋은 거버넌스 ‘사회적 자본’ 뿌리 튼튼
좋은 거버넌스 ‘사회적 자본’ 뿌리 튼튼
  • 시정일보
  • 승인 2010.09.02 14:07
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기획/서울의 사회적자본 현황과 정책과제



서울의 사회적 자본을 함양하기 위한 전략과 서울시의 정책 및 사업은 매우 밀접하게 연계돼 있다. 시정의 성과는 사회적 자본의 수준에 따라 시민의 삶의 질 차원과 도시의 경쟁력 차원에서 보다 중요한 성과를 낼 것으로 기대된다. 시의 도시정책과 사회적 자본의 관계를 살펴보면 행정ㆍ시민사회ㆍ도시기반 영역의 정책지향과 사회적 자본의 투자ㆍ매개역할ㆍ분배로 이뤄진 공공정책의 기능이 서로 부합함을 알 수 있다.

행정영역에서는 사회적 자본의 창출과 투자와 관련 있는 정책 틀의 제시가 가능하다. 시민사회영역은 사회적 자본의 매개적 특성을 고려해야 사회적 자본과 상호작용하는 정책과 사업 개발이 가능하다. 특히 사회복지 분야는 사회적 자본과의 관련성이 가장 두드러진 분야로 시민의 자율성과 자조성을 기초로 하는 사회적 자본은 복지서비스의 성과를 향상시키고, 복지지원의 효과성을 높인다. 다음으로 도시기반영역에서는 사회적 자본의 배분이 중요하며, 동시에 도시기반 정책에서 사회적 자본을 적극적으로 활용하는 것이 가능하다.
이처럼 사회적 자본 증대를 위해서는 일차적으로 사회적 자본의 창출을 위해 행정영역에서 주도하고, 이차적으로 사회적 자본의 투자와 배분을 전제하는 시민사회영역과 도시기반영역에서 정책과제를 재구성할 필요가 있다.

서울의 사회적 자본 수준을 측정하기 위해 사회적 자본을 ‘신뢰ㆍ규범ㆍ네트워크ㆍ참여’의 네가지 영역에서 설정했다. 신뢰는 친구, 배우자, 이웃에 대한 신뢰도 등 일반적 신뢰, 정부기관 및 공직자에 대한 신뢰도 등 공적 신뢰로 구분하며, 규범은 호혜성(자원봉사활동 참여율, 후원ㆍ기부 경험)과 규범적 행동, 연대감으로 기준을 삼았다. 네트워크는 사적연결망과 공적 연결망으로 구분되며, 참여는 지역사회 참여 및 시민 참여로 분석의 틀을 정했다. 이를 측정하기 위한 자료는 ‘2009 서울 서베이’를 기초로 해 통계청, 행정자료, 연구자료 등을 활용했다.


서울시민 공공기관 신뢰도는 낮은 편
규범준수 자원봉사참여 등 상승 추세



공공혁신은 시민과의 의사소통이 필수
시민과 행정 연결 시민단체 역할 중요

서울의 사회적 자본 ‘신뢰’

‘신뢰’는 사회의 결속을 달성하기 위한 필수조건으로 신뢰가 부족한 사회는 사회적 결속력이 약해지며 사회통합이 어려운데, 신뢰는 사회적 자본의 구성요소이자 사회적 자본의 결과로 볼 수 있다. 데이터 분석 결과 서울시민들은 가족과 친구에 대한 신뢰도는 높은 반면 이웃에 대한 신뢰도는 낮은 수준으로 나타났으며, 타인 또는 일반적인 사람들에 대한 신뢰도는 더 낮을 것으로 추정된다. 공적 신뢰 또한 낮은 수준에 머물렀다. 정부기관 및 공직자에 대해 ‘거의 또는 비교적 신뢰하지 않는다(50.8)’가 ‘비교적 또는 매우 신뢰한다(9.1%)’보다 압도적으로 높다.

서울의 사회적 자본 ‘규범’

사회 구성원의 법질서 준수와 법에 대한 건강한 시민의식과 관련한 ‘규범’은 사회적 자본 형성과 관련 있으며, 이는 사회 구성원들의 책임의식을 증진시키고 사회협력의 수준을 제고하게 만든다. ‘규범’은 호혜성ㆍ규범적 행동ㆍ연대감을 기준으로 평가된다.
먼저 호혜성은 자원봉사와 후원, 기부 등의 이타적 행동을 통해 측정할 수 있다. 분석결과 서울시민의 자원봉사활동이나 후원, 기부 등 이타적 행동이 전반적으로 증가했으며, 사회 전반의 준법수준에 대한 평가나 공공질서 수준 역시 전반적으로 보합이거나 상승 추세다. 서울시의 청렴도도 과거에 비해 높게 나타났으며 지속적인 증가 추세에 있다.

서울의 사회적 자본 ‘네트워크’

사회 구성원들 간 긴밀한 사회적 관계망을 유지하거나 자발적 조직을 만들어 활동하는 등 긍정적 상호작용을 통해 협력과 소통이 활성화되면 사회가 유기적으로 통합될 뿐만 아니라 신뢰 형성의 사회적 자본이 축적된다. (데이터 분석 결과) 서울시민들은 주위 사람과의 교류로 형성된 사적 연결망은 낮은 수준이나 동창회ㆍ동창모임(46%), 친목회ㆍ친목계(44.7%) 등 비공식적인 네트워크가 활성화 돼 있다. 이에 비해 자원봉사단체(3.8%), 시민운동단체(0.9%), 정당(0.4%) 등 공적 연결망의 비율이 낮게 나타났다.

서울의 사회적 자본 ‘참여’

시민들의 자발적인 참여가 사회적 네트워크를 형성하고, 시민단체의 참여와 협력으로 사회적 자본이 형성된다. 그럼에도 불구하고 서울시민들의 지역사회 참가율은 감소하는 경향을 보이고 있다. 다행이도 시정참여 수준은 ‘천만상상오아시스’ 제도의 영향으로 시민제안 접수가 큰 폭으로 증가(2003년 2119건, 2009년 3만8139건)했다.

사회적 자본 확충 위한 정책 제언

좋은 거버넌스의 성과는 공적 신뢰에 의존한다. 공적 신뢰는 시민사회의 사회적 자본을 통해 형성되는데 사회적 자본의 함양은 시민들의 자발성, 사회관계 형성, 지역 사회의 관심 및 공동체 조직의 활성화 과정에서 집중적으로 필요하다. 이를 위해 신뢰 향상을 우한 공공서비스 혁신이 필요한데 공공의 혁신 과정에서는 시민과의 의사소통이 무엇보다도 중요하다.

서울시는 일반적인 제도적 절차뿐만 아니라 사이버 공간 활용을 독려하는 조례안을 제정해 정보제공, 시민협의, 적극참여 등 각 분야에 따라 시민 참여를 위한 절차와 규정을 제시하고 있다. 한편 시민단체 활성화 또한 시민참여를 활성화시킬 수 있는 매개집단이 되며, 지역사회의 공공시설에 대한 시민의 참여를 확대 유도하는 것도 하나의 방안이다.

이와 함께 민선5기 서울시는 ‘소통’의 기반을 보다 확충해야 한다. 시민과의 의사소통을 통해 가치와 목표를 공유하고, 혁신의 필요성 확인, 혁신 과정에서 역할, 일관성, 일정 제공 등 정책 및 사업 조정이 필요하다. 이를 통해 시민과의 소통을 중심으로 한 시민 지향의 통합적 접근으로 시민 참여를 위한 기제를 체계화할 필요가 있다.

사회적 자본이란?

‘보이지 않는 경쟁력’이자 ‘선진화의 조건’으로 각인되는 사회적 자본이란 ‘일정 집단을 형성하는 사회구성원 간 공동의 이익을 위한 협력과 참여를 창출하는 무형자산’을 의미하며, 사회의 협력과 거래를 촉진시키는 신뢰, 규범, 연결망으로 개념화할 수 있다.
사회적 자본은 시민사회 영역에서 형성된다. 미시적으로는 사회 구성원 간의 상호작용에서 사회적 관계가 이뤄지며, 지속적인 상호작용은 구성원들 간의 호혜성을 형성시킨다. 이 과정에서 개인적 신뢰가 사회적 신뢰로 전환되며, 이러한 사회적 관계의 확장은 사회적 연결망(네트워크)를 형성하게 된다. 사회적 네트워크는 집행적 행동을 하는 실체를 형성하고, 사회적 자본은 집단내의 집합체(Collective Goods)가 돼 사회적 연결망에 참여한 사람들의 집합적 이익을 도모한다.

거시적으로는 시민단체와 같은 사회적 네트워크에 대한 자발적인 참여가 일반화된 신뢰로 전환되는 효과를 가져온다. 이러한 사회적 자본의 형성과정에서 시민의 덕목이 함양되고 그 덕목으로 사람들을 믿을 수 있는 신뢰성, 사람들과의 관계에서의 정직성, 상호협력을 도모하는 단결성, 여러 사람들의 참여를 독려하는 개방성을 확보할 수 있다.
결국 사회적 자본은 공동체 형성과 제도 내에서의 실천을 통해 사회적 통합과 민주주의 및 경제발전의 기초를 형성하고, 좋은 거버넌스(Good Governance)의 사회적 기초를 제공한다.