서울시 생활폐기물산업 육성 방안
서울시 생활폐기물산업 육성 방안
  • 임지원 기자
  • 승인 2010.12.02 13:14
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적극적인 ‘민간위탁’ 엄격한 평가 체계 구축


1995년 쓰레기종량제의 실시로 급증한 재활용품 회수가 2005년 이후에는 별다른 진전이 없다. 2004년부터 플라스틱 필름류(계란난좌, 라면봉지 등 제품의 1차 포장재)까지 재활용품목으로 지정했으나 서울 34.0~36.0%, 전국 30.0%~33.0% 수준에서 재활용률이 정체되고 있는 실정이다. 1998년 이후 자원화에 크게 기여한 음식물쓰레기 수거도 정체상태다. 음식물쓰레기의 직매립 금지는 재활용 신장에 크게 기여했으나 2005년부터 한계상황에 도달했다. 이런 상황에서 자원화사업을 다시 활성화시키기 위해서는 전문성과 책임성을 갖춘 폐기물처리산업을 육성할 필요가 있다.


열악한 폐기물처리산업 환경

우리나라 생활폐기물 처리산업의 규모는 GDP대비 0.4%로 미국(1.5%)보다 매우 열악하다. 수집운반업의 경우 제조업의 3배에 해당하는 종사자(수집운반업 29인ㆍ제조업 10인)를 확보하고 있으나 연매출은 제조업(150억원)의 1/10에 그치는 등 사업규모 역시 영세하다. 이러한 현상은 정부가 폐기물관리업무를 세분해 민간기업에게 위탁한 결과다.
현재 서울 25개 자치구는 생활폐기물 단계별로 생활폐기물 관리업무를 위탁하고 있는데, 이들은 각 자치구당 평균 4~5개의 생활폐기물 수집운반업체(전체 115개)에게 혼합폐기물, 음식물쓰레기 등 수거업무를 부여했다. 수집운반과정의 일부로 간주할 수 있는 재활용품의 선별업무는 수집운반업무와 전혀 별개의 민간업체에 위탁하고 있는 실정으로, 수거된 음식물쓰레기는 경기지역, 충청지역 등에 산재하는 약 200개소의 민간처리업체에 공개입찰방식으로 위탁처리 되고 있다.
수의계약, 평균 1.6년(수집운반업)에 불과한 계약기간, 수수료의 민간업체 직접징수, 재활용 관련업종의 일반사업자 취급과 같은 사업여건은 재투자와 기술개발, 전문성과 책임감 있는 기업으로의 발전을 가로막고 있다. 이러한 기업 활용형태는 계약과 관리에 과도한 공공인력을 배치하게 만드는 등 관리행정에도 비효율을 초래하고 있다.

‘Zero Waste 도시 서울’

정체된 재활용률을 끌어올리고 처리과정 전반의 효율성을 높이기 위해서는 전문적인 기술과 책임성이 요구되며, 민간기업을 자원화사업의 중심으로 활용할 필요가 있다. 사업목표는 ‘Zero Waste 도시 서울 조성’이며, Zero Waste 도시는 매립량 최소화, 자원화의 극대화, 회수 자원의 국내활용을 지향해야 한다. 또 자원화사업의 자율권보장과 필요할 경우 적합한 업종을 신설한다.

-적극적인 민간위탁 추진
생활폐기물처리업을 산업으로 육성하기 위해서는 △적극적 민간위탁 추진 △안정적인 사업기반 구축 △엄격한 평가체계 구축 등의 전략이 필요하다. 지방자치단체는 자원화 목표만 부여하고, 세부달성방법은 폐기물처리업자가 독자적으로 결정해야 하며, 목표를 달성한 업체에게는 충분한 영업기간을 보장하고 실적에 따라 인센티브를 부여하는 등 성과주의 원칙을 철저하게 적용해야 한다.
먼저 Zero Waste 도시 서울의 기본 조건을 갖추기 위해서는 ‘지자체 폐기물관리업무의 민간위탁을 적극 추진’해야 한다. 이를 위해 민간위탁에 적합한 지자체 생활폐기물관리업무를 선정하는 것이 중요하다. 혼합폐기물, 음식물쓰레기, 재활용품(소형가전제품, 폐종이팩, 폐의류 포함) 등의 수집운반 업무는 민간위탁으로 수행하는 것이 효과적이며, 공공성이 강한 가로청소와 폐기물처리업의 태만 등에 관한 대응능력 확보를 위해 대형폐기물의 수집운반은 지자체가 직접 수행하는 것이 좋다.

생활폐기물처리업체가 소각시설, 매립시설, 재활용선별장 등 각종 처리시설을 확보하거나 공공시설의 경우 처리업체가 운영을 담당하고, 소각시설, 매립시설, 재활용선별장, 재활용제품 생산시설(RDF 제조시설, 사료화시설, 퇴비화시설 등) 등을 생활폐기물처리업이 직접 설치 운영하는 것도 방안이 된다. 지자체 보유시설도 전문적, 생산적 운영을 위해 운전은 생활폐기물처리업에게 위탁하는 방안을 고려해 볼 수 있다.
생활폐기물처리업체에 자원화사업 추진의 자율권을 부여하는 것 또한 필요하다. 기존업무인 수집운반, 처리 이외에 재활용실적 제고, 고부가가치 자원화 등으로 생활폐기물처리업의 역할을 확대할 필요가 있다.

-안정적인 사업기반 구축
안정적인 사업기반을 구축하기 위해서는 자원화와 처리를 일괄 담당하는 폐기물종합관리업을 신설하고 자율성과 사업성을 보장하는 사업여건(계약기간, 대가지불)을 조성해야 한다. 폐기물종합관리업이 신설되면 하나의 생활폐기물처리업체가 수집운반, 선별판매, 처리를 일괄 담당할 수 있게 된다. 또 현재의 생활폐기물처리업(수집운반업, 중간처리업, 최종처리업, 종합처리업)에 재활용실적 제고, 고부가가치 자원화, 주민 교육홍보 등의 역할을을 담당할 종합관리업이라는 새로운 업태를 추가해야 한다.

이와 함께 충분한 사업기간 보장 및 적절한 대가가 지불돼야 한다. 폐기물종합관리업에게 1회 3년, 우수업체에게는 최대 2회 연장계약(최장 9년) 보장. 자원화계획을 수립해 추진하고 시설, 장비, 연구사업에 대한 투자가 가능하도록 충분한 사업기간을 보장하고 기존의 폐기물처리업에 대해서도 최저 3년(국내의 경우 1~3년으로 다양)을 보장하고 관련 규정을 마련해야 한다.

그밖에도 민간위탁업무의 수행에 대한 적정이윤을 보장해 민간기업의 건전한 경영을 지원해야 한다. 독립채산방식(Franchise)보다는 단가계약(1톤당 가격, 배출자로부터 수수료 지자체가 징수)을 채택, 대가에 시장의 여건변화를 적시에 반영해야 하며, 시설 투자 시 내부익률(IRR)을 10% 이내(금융비용 제외) 또는 20% 이내(금융비용 포함) 보장해야 한다.

-엄격한 평가체계 구축
엄격한 평가체계 구축을 위해 계약기간 동안에 처리업체의 사업성과를 다각적으로 평가하고, 평가결과를 계약에 반영하며 궁극적으로 업체의 선정에도 활용하도록 한다. 업무수행능력과 입찰가격을 종합적으로 평가해 위탁업무를 수행할 생활폐기물종합관리업체를 선정. 입찰가격보다는 업무수행능력에 더 높은 비중을 두고 경쟁방식에 의해 생활폐기물관리업체들을 평가해 위탁업체를 선정해야 한다.
또 대행사업자로서 업무이행실적, 공공사업자로서 자세, 영리기업으로서 조직 운영능력 등 모든 분야에 대해 평가를 실시해야 한다. 청소 실태 연 2회, 고객만족도 연 1회 등 평가분야의 특성에 따라 평가회수를 달리하고 연1회 종합평가결과를 산출. 전문가, 지역주민, 지역주민대표, 공무원 등의 다양한 시각과 판단을 평가에 반영해야 한다. 그밖에도 업무이행실적 평가결과를 계약기간의 연장을 위한 기초자료로 활용해야 한다.
<서울시정개발연구원 유기영 연구위원>


선진국의 처리실태
EU / 회원국에게 정책적으로 민영화 권고

‘민간기업을 생활폐기물 처리에 활용한다’는 것이 유럽연합의 기본 입장이다.
생활폐기물 처리는 어느 경우든 시장에서 경쟁방식에 의해 수행자를 결정해 수행하며, 생활폐기물의 수거업무도 가능하면 민간기업에 위탁하도록 권장하고 있다.
유럽지역에서는 Sita, Onyx, Remondis, Veolia와 같은 공공사업 또는 폐기물관리사업 전문회사들이 성업 중이다.

영국의 여러 지자체는 폐기물처리시설의 확보를 위해 민간기업의 투자를 요구한다. 전통적으로 정부직영 또는 지방공사에 의해 생활폐기물을 관리하던 독일도 처리분야의 90%, 수거분야 60%를 민간기업이 담당하고 있다.

특히 유럽의 지방자치단체 및 민간기업은 모두 민영화 체제로 정비를 시도하고 있다.
대표적 공기업인 베를린폐기물관리공사(BSR)는 2015년 이후 성과평가 후 개방할 예정이다.
BSR은 1951년도에 설립된 유럽의 대표적 공공기업으로 그동안 가정폐기물의 수거와 가로청소에 치중했다. 높은 비용, 낮은 수익성 때문에 재정압박, 시의회로부터의 비난에 직면해 처리사업, 재활용사업으로 영역을 확장했다. 2015년까지 베를린시의 폐기물관리를 담당하고 성과가 나쁘면 민간시장에 폐기물관리업무를 개방하는 것으로 공표하고 있다.

민간기업은 재무구조 개선을 목표로 추진하고 있다. 경쟁 입찰이 심화되면서 폐기물관리 민간기업들은 재정적으로 어려움을 겪게 되자 적정 이윤을 보장하는 장치를 민간기업들이 마련 중이다.
대표적 다국적 기업인 Veolia사의 경우 2002년 6%에 불과한 투자수익률을 2009년에 10% 이상으로 상향된 목표를 설정하고 사업을 추진 중이다.

미국 / 폐기물관리업이 거대한 시장 형성

미국 폐기물관리분야 산업규모는 GDP 대비 1.5%로, 폐기물관리산업은 약100만개의 일자리, 960억불의 경제적인 가치를 창출한다. 미국의 2만7000개소 폐기물관리 조직의 45%는 민간기업이며, 1만5700개소의 매립시설, 소각시설 또는 자원화시설 중 53%는 민간기업이 소유하고 있다.
특히 Alied Waste Industries Inc.(동종업계 2위)는 수거, 재활용품선별장, 매립지, 퇴비화시설 등 필요한 시설 및 조직을 모두 보유하고 37개 주정부에서 1000만명의 시민을 대상으로 사업을 펼치고 있으며, Rebublic Service. Inc(동종업계 3위)는 21개 주(州)에서 활동하는 등 민간에서 운영하는 폐기물관리업은 종합처리업의 형태를 갖추고 전국적으로 이뤄진다.

미국은 민간기업의 활용으로 처리비용 절감 효과를 보고 있다. 인디애나폴리스는 폐기물관리업무를 민간기업에 위탁해 예상비용보다 연간 210만불 이상을 절감하고 가구당 수수료를 월 9불 미만으로 유지한다. 샌디에고 카운티는 매립지, 재활용선별장, 수집소 모두를 민간기업에 매각하고 폐기물관리 전체를 위탁해 부채청산과 연간 28만불 이상 비용을 절감하고 있다. 그밖에도 민간기업 위탁은 공공사업의 비효율성 개선하는 방안이 된다.

미국은 전문성을 갖춘 업체를 발굴하는 민간기업 평가체계를 갖추고 있다. 민간기업의 선정은 제안가격과 업체의 전문성을 평가해 이뤄지며 특히 업체의 전문성 평가에 양적(고객만족도, 비용경쟁력, 조직관리), 질적(서비스 질, 효과적인 관리)으로 구분한 표준평가모델을 운용한다. 물론 민간기업에 충분한 영업기간 보장한다. 미국은 최소 5년, 최대 12년의 영업기간을 보장하고 필요한 경우 연장계약을 허용해 민간기업에게 안정적인 사업기반을 조성할 수 있도록 했다.