[시정일보 임지원 기자]민선5기 지방자치단체들은 무상급식, 일자리 창출 등의 복지사업 증가로 지출할 곳이 많아진 반면 주요 수입원인 취득세가 50% 감면되는 등 수입은 감소해 ‘진정한 지방자치가 어렵다’고 성토한다. 지자체 한해 예산의 45%는 복지예산이며, 여기다 인건비까지 합해 70%에 이르는 예산이 고정비임을 감안하면, ‘가용재원이 없다’는 것이 실감된다. 선출직 지방자치단체장들이 그들의 공약사업 하나를 실천하는 것도 여간 힘든 일이 아니다.
이런 시점에서 전국시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회는 (사)한국지방재정학회와 공동으로 대한상공회의소 중회의실에서 ‘지방재정의 근본적 확충을 위한 정책 토론회’를 개최했다. 토론회는 손희준 한국지방재정학회장의 개회사, 전국시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 대표회장인 성무용 천안시장, 이종배 행정안전부 차관보의 축사에 이어 2부로 나눠 진행됐다.
1부는 ‘시군재정확충방안’에 대해 박충훈 경기개발연구원 연구위원이 주제발표를 하고, 조기현 한국지방행정연구원 연구위원, 조현석 서울신문 기자, 조이현 충남 서천군 부군수, 구정태 전국시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 전문위원, 행정안전부 지방세운영과 이성룡 사무관 등이 열띤 토론을 펼쳤다. 이어 2부에서는 조임곤 경기대 교수가 ‘자치구재정확충방안’에 대해 주제발표를, 배인명 서울여대 교수, 원희복 경향신문 선임기자, 정원재 대구광역시 동구 부구청장, 이상범 전국시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 전문위원, 행정안전부 교부세과 곽준길 사무관 등이 토론자로 참여했다.
주민밀착형 서비스 제공을 위해 도입된 지방자치제. 그 실효성은 재정분권 확보에 있다고 해도 과언이 아니다. 본지는 이날 열린 공청회에서 학계ㆍ실무자들이 제시한 지방재정 확충방안에 대한 의견을 담아본다.


시ㆍ군 재정확충 방안(박충훈 경기발전硏 연구위원)
“신세원 개발 등 세원 확충에 주력”

지방자치제 실시 이후 지방재정은 외형적으로 보면 확대됐다고 볼 수 있으나 지방재정이 증가한 것보다는 중앙정부 재원 증가 폭이 더 커 결론적으로는 재정자립도와 지방세의 비중은 점차 낮아지는 경향을 보인다. 1991년 지방자치제 도입 당시 지방재정자립도는 69% 수준이었지만 10년이 지난 2010년 52.2%로 오히려 17% 이상 하락한 것으로 나타났다.
이는 현행 지방세제가 세수 신장성을 담보하기 어려운 구조로 돼 있고 지방자치단체가 독자적으로 세입확충을 도모할 수 없도록 규율하고 있는 법ㆍ제도의 제약에 기인한 결과다. 특히 최근 경기침체의 장기화, 노령화ㆍ저출산의 급속한 전진으로 지방세수환경은 날로 악화되는 반면 사회복지 수요ㆍ교육재정부담 등 신규 수요는 급격히 증가해 지방재정부담을 가중시키고 있어 이에 대한 대책 마련이 시급한 실정이다.
재방재정 확보를 위해 장기적으로는 시ㆍ군이 재정운영의 자율성과 책임성을 확보할 수 있도록 하는 전제조건인 재정규모를 늘릴 수 있는 대안을 중심으로 검토해야 한다. 이는 중앙정부와 지방정부 간, 광역과 기초 간 논의 및 합의가 필요한 방안으로 신세원 개발 및 법정외세 도입, 지방소득세제도 개선, 지방세 비과세ㆍ감면 축소 등이 있다.
특히 신세원 개발 및 법정외세 도입과 관련, 지방세의 세목으로 지방법인세 및 지방특별소비세의 도입을 검토할 수 있다. 또 광역자치단체인 도세로 레저세 및 지역자원시설세 등이 강화되면 간접적으로 시ㆍ군에 도움이 될 것이다.
그밖에도 지방소득세가 신규 세원으로서 지방재정 확충을 위한 기능을 수행하기 위해서는 세원의 확대가 선행돼야 한다. 국세인 법인세와 소득세의 세원을 공유하는 방식으로 전환하고, 지방차지단체의 과세자주권을 강화하기 위해 독립세원화 하는 방안을 검토할 필요가 있다.
중앙정부의 정책변화로 인한 재정손실액을 보전할 수 있는 △단기적 방안은 지방소비세 5% 조기이양, 보통교부세 법정교부율 상향조정, 분권교부세 법정교부율 상향조정 등이다. 이 중 지방소비세 5%의 조기이양과 관련해 실무자들은 2013년 이양될 예정인 5% 추가 이양분을 1년이라도 조기이행해 현재 지방자치단체의 재정압박을 조금이라도 해소해야 한다는 입장이다. 현재 지방소비세는 2010년 현재 부가가치세의 5%를 재원으로 하고 있다.
결론적으로 대안의 실현가능성 측면에서는 단기안인 재정손실분 확보를 위한 대안이 유리하다고 보여 진다. 이는 자치단체 간 이해관계의 충돌이 없으며 중앙정부의 의지에 따라 확보가 가능하기 때문에 현실적으로 실현이 용이하다. 반면 장기적 재정확충방안의 경우 국세와의 관계에 있어서 조정문제, 자치단체간 도입효과의 차이에 따른 갈등 문제 등 다양한 변수들과 참여자(중앙정부, 지방자치단체 등) 간의 이해관계로 인해 실현되기까지 상당한 시일이 소요될 것으로 판단된다.


자치구 재정확충방안(조임권 경기대학교 교수)
“사회보장사업 배분 개선 및 분권교부세 현실화”


자치구 재정은 상위정부의 신중하지 못한 재정 정책, 이전재원 배분의 비합리성, 환경 변화 및 수요에 대응하기 어려운 재정 구조 등으로 인해 효율적 재정 운영이 위협받고 있다. 특히 자치구는 태생적으로 인구밀도는 높으나 관할 구역이 작아 지방세의 역외유출을 위한 대안으로 매우 불리한 재정 구조를 가진다.
자치구의 자주재원은 2009년 대폭 감소하고, 이전재원은 2008년 대폭 감소하는 것으로 나타났다. 이처럼 지방재정 악화가 지속된 이유는 무엇보다 세출면에서 중앙-광역-기초 간 기능배분이 이뤄졌지만 이에 부응한 적극적 재정 이전이 이뤄지지 않았기 때문으로 판단된다. 이는 정부의 취득세ㆍ등록세 감소 등 감세정책과 부동산 경기침체로 인한 거래세 수입 감소가 있어 온 반면 분권교부세 등의 도입으로 인한 사회복지비 지출 부담이 과다하게 늘어난 것에 기인한다.
제시된 대안들은 자주재원 확충과 이전재원 확충으로 논의할 수 있으며, 이들은 동시에 수행될 수도 있으나 중앙정부와의 관계에서 급격한 변화를 요구하기보다는 점진적 변화를 요구하는 것이 바람직하다고 본다.
세부적으로 살펴보면, △자주재원 확충 방안은 지방소비세의 배분율 조기 상향과 비분방식 변경, 특별시ㆍ광역시세와 자치구세 세목 교환 등이 있으며 △이전재원 확충으로 조정교부금 배분율의 상향 조정 및 배분 기준 변경, 사회보장 사업에 대한 국가와 지방간 합리적인 역할 분담 및 재원 분담, 보통교부세의 직접 자치구 교부 또는 사회복지교부세 신설 등이 있다.
최근 노인복지를 비롯한 신규 재정 수요는 증가한 반면 중앙정부의 분권교부세로는 이를 뒷받침해주지 못하고 있기 때문에 결국은 사회복지 책임을 지방에 떠넘기는 것으로 밖에 볼 수 없다. 더욱이 기초노령연금이 시행되면서 지방비를 추가 부담해야 하는 상황에서 노인장기요양보험제도까지 겹쳐 대부분의 자방자치단체가 심한 재정압박을 받고 있는 실정. 기초노령연금과 같은 국가사업은 중앙정부가 도맡아 운영하는 것이 바람직하고 지방이 담당하는 경우 국고보조금을 일률적으로 80% 이상 늘려야 한다.
또한 자치구는 사회복지비용 부담비율 등이 시ㆍ군에 비해 상대적으로 커 복지행정을 펼치기 어려운 형편이라는 점을 감안한다면 보통 교부세를 자치구에도 배분하는 방안이 필요하다. 현재 보통지방교부세는 자치구에는 배분되지 않고 있다.

가뜩이나 어려운데 취득세 인하…
‘주민 밀착 생활 자치’ 뭘로 하나?

박충훈 경기개발연구원 연구위원이 발표한 ‘시ㆍ군 재정확충 방안’에 대해 조기현 한국지방행정연구원 연구위원은 “신세원 개발과 법정외세 도입, 지방소득세의 제도개선 등은 중앙정부의 의지가 있다면 부분적으로나마 2~3년 안에 도입할 수 있는 단기적인 대안”이라고 의견을 더하며, “재정확충 시 시ㆍ군의 자구노력을 전개하면서 중앙ㆍ광역ㆍ기초의 재정관계를 재정립하는 방안이 검토돼야 한다”고 주장했다.

토론을 이은 조현석 서울신문 기자는 “지방자치제의 취지에 맞게 재정독립을 위해서는 지방세와 국세 비율을 장기적으로 6대4의 비율로 상향하는 방안을 검토해야 하며, 무리한 SOC(사회간접자본) 투자와 선심성 예산을 줄여 재정건전성을 강화해야 한다”고 제안했다.

지방재정 담당자의 입장에서 토론에 나선 조이현 충남 서천군 부군수는 “지방에서는 정부예산 확보를 위해 전쟁을 치루고 있다. 이런 현상은 앞으로도 계속될 것이며 매년 같은 패턴이 전개될 것”이라며 우려하고 “장기적 재정확충 방안으로 지방자치의 핵심요소인 자치권이 확보될 수 있도록 개헌추진 시 헌법에 반영, 명분을 세워둘 필요가 있다”고 강조했다.

구정태 전국시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 전문위원은 “약화된 지방재정력을 강화하기 위해서는 부가가치세의 5%인 지방소비세를 당장 내년부터 10%로 확대해야 하며, 지방교부율 인상을 비롯 기초적인 복지사업이 국가차원의 책임을 강조하는 등 실질적인 조치가 시급하다”고 말했다.

행정안전부 지방세운영과 이성룡 사무관은 지방세법과 관련, “2011년 세제 개편에서 지방소비세를 도입한 것만으로도 성공적”이라면서 “레저세 도입은 문관부에서, 화력발전에 대한 지역자원시설세와 관련해서는 전기세 인상을 이유로 지식경제부에서 반대를 하고 있다. 바로 할 수 있다면 최선이겠지만 지방소득세, 법인세 역시 검토가 필요하다”고 입장을 밝혔다.

2부 조임곤 경기대 교수가 발표한 ‘자치구 재정확충 방안’과 관련, 배인명 서울여대 교수는 “먼저 자치구의 위상에 대해 명확히 정의내릴 필요가 있다”면서 “사회복지비 비중이 갈수록 증가하는 실정에 맞춰 자치구의 복지재정에 대한 부담을 줄여주기 위한 노력이 반드시 필요하다”고 역설했다.

원희복 경향신문 기자는 “종합부동산세 무력화에 따른 지방재정의 부익부 빈익빈 현상 심화 등 현 정권의 지방에 대한 관심은 오히려 후퇴했다”면서 “그나마 지방정책도 세련되지 못했다. 지방행정체제 개편만 보더라도 학자들의 우려의 목소리에도 불구하고 개편을 추진해 마ㆍ창ㆍ진이라는 괴물을 탄생시켰다. 정책후유증은 어떻게 해결할 것인가”라며 현장의 목소리를 대변했다.

정원재 대구광역시 동구 부구청장은 “자치구청마다 여건이 다르지만 공통적으로는 시ㆍ군이 부러운 입장”이라면서 “도시행정수요에 맞게 광역시 교부세를 확충할 필요가 있다. 광역시로 교부세가 많이 내려와야 자치구 재원확보도 용이하다”는 의견을 내놨다.

이상범 전국시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 전문위원은 “중앙-지방, 지방자치단체간, 특별ㆍ광역시-자치구간 수평적 형평성에 따라 지방재정을 논의할 수 있다”면서 “특별시ㆍ광역시가 자치구와 서로 상생한다는 관점에서 합리적인 개선방안을 도출해 재정분권을 실현해야 한다”고 말했다.

행정안전부 교부세과 곽준길 사무관은 자치구 직접 교부와 관련, 행정체제개편 등의 이유로 “많은 생각이 필요한 시점”이라고 밝히며, “조정교부금 또한 사회복지비용을 10%에서 15%로 올렸는데도 특별ㆍ광역시에서 자치구로 배분하지 않아 실효성이 없다. 국가보조금 확충에 있어서도 중앙정부 재정을 끌어와야 하는 형편으로 재정이양에 소극적인 입장을 보이고 있는 기획재정부와 항상 싸우고 있는 입장”이라고 말했다.