[시정일보]그동안 경관계획은 경관을 보이는 대상으로 제한해 역사문화재, 주요 조망 등 제한적 대상을 중심으로 관리돼 왔다. 이후 2007년 경관법이 제정됨에 따라 적극적인 시민참여를 바탕으로 ‘유도’와 ‘지원’ 중심의 소프트한 경관관리로 방향을 전환했다. 현재 서울시는 경관법에 근거해 기본경관계획과 특정경관계획을 수립해 시행하고 있다. 기본경관계획은 서울의 주요 경관자원 관리에 대한 큰 틀을 제시하며, 특정경관계획은 경관유형 및 요소별로 기본경관계획을 실현하는 전략적인 실행계획이다. 이는 서울의 제 모습 찾기인 동시에 시민들의 생활터전을 시민 스스로 가꾸어 삶의 질을 향상시키는 전략 및 실행계획인 셈이다.
그러나 시민 스스로 경관을 점검하는 ‘경관자가점검제도’를 시범 운영한 결과 시민들의 경관에 대한 인식이 매우 낮은 것으로 확인됐다. 공무원의 경우에도 경관설계지침에 대한 인식 및 전문성은 낮은 편이다. 경관자가점검제도는 해당 지역에서 고려해야 할 경관요소 및 방향을 제시하고 다소 소홀했던 경관에 대한 배려를 인식하게 해주는 계기가 될 것으로 기대하며 이 제도의 정착을 통한 서울시 경관관리 전략을 제안해 본다.


건축주·공무원 경관에 대한 전반적인 인식 부족
생활터전 시민 스스로 관리 ‘경관자가점검제도’
대규모 개발 중점관리, 일반건축물은 차등관리
경관심의 강화ㆍ담당 공무원 전문교육 이수의무화

-경관에 대한 사회 전반적인 인식 부족

서울시는 경관관리가 필요한 지역을 경관관리구역으로 설정하고 경관설계지침을 제시해 건축허가 시 건축주가 스스로 점검결과를 작성해 제출하는 ‘경관자가점검제도’를 도입, 운영하고 있다.
이 제도는 경관설계지침의 항목별 기준에 대해 건축물 설계자가 구상단계에서부터 경관적으로 배려했는지 스스로 점검하는 제도로, 서울시는 제도 정착을 위해 2009년 4월부터 2011년 3월까지 시범적으로 운영했으나 운영상의 문제점으로 올 12월까지 시범운영기간을 연장했다.

경관자가점검제도 시범운영 결과 경관에 대한 시민의 인식이 매우 낮은 것으로 확인됐다.
제도의 목적 및 절차, 경관설계지침의 내용 등 제도 전반에 대한 이해가 부족했으며, 경관설계지침 제출률은 20% 내외로 저조했다. 또한 제출된 경관설계지침의 30% 정도에서 작성 오류가 발견됐다.
공무원의 경우도 제도 전반에 대해서는 이해하고 있으나 제출 대상 여부를 파악하는 정도는 자치구별로 편차가 컸다. 경관설계지침 제출대상 건축물 중 절반 정도만을 제출 대상으로 파악해 평균 인식률은 52%로 나타났으며, 공무원들의 인식률이 80% 이상이 되는 자치구는 서울시 25개 자치구 중 5개구에 불과했다. 또한 경관자가점검제도를 안내할 수 있는 공무원은 47%, 건축계획안을 검토하고 건축사를 지도할 수 있는 공무원은 31%로 조사됐다.

그렇지만 이러한 여건에도 불구하고 경관설계지침을 제출한 경험이 있는 건축사의 절반 정도는 경관설계지침이 경관향상에 기여할 것으로 기대했다.
이 제도의 가장 큰 효과는 해당 지역에서 고려해야 할 경관요소 및 방향을 제시한다는 것.
이와 함께 소홀했던 경관에 대한 배려를 다시 인식하게 해주는 효과도 기대해 볼 수 있다.

-경관자가점검제도 ‘경관관리의 실천력 제고’

서울시 경관계획에 대한 인식 제고방안으로는 무엇보다도 경관자가점검제도 정착을 위한 경관관리 시스템 구축이 필요하다.

주요 전략으로는 △일반 건축물의 경관관리 차등화 및 대규모 개발 중점관리 △경관 심의 기능 강화 △교육 강화 및 시민이용 시스템 보완 등이 있다.

먼저 일반 건축물에 대해서는 사전협의 및 사전자문을 도입하고, 대규모 개발 및 정비사업에 대해서는 계획단계부터 전문가들이 참여하도록 한다. 일반 건축물의 경우 건축심의ㆍ사전협의ㆍ사전자문의 3단계로 경관관리가 가능하다.
건축심의 대상이 아닌 건축물 중 경관관리구역 안의 건축물은 건축허가 전에 사전협의ㆍ사전자문 절차 이행, 건축심의 대상 이상의 건축물은 심의를 통한 경관관리를 강화하고 사전협의ㆍ사전자문의 대상과 절차를 <서울시 경관조례>에 명시해 법적 근거를 확보하는 것.

경관에 큰 영향을 미치는 대규모 개발 및 정비 사업은 경관형성 기준을 적용해 특정경관계획에 따른 경관형성기준을 토대로 협의하거나 MP(Master Planner) 방식으로 추진하고, 규제사항 준수 및 유도사항 권장 시 다양한 인센티브를 제공해 자율적인 참여를 유도할 수 있다.

다음으로 경관 심의기능 강화를 위해서는 개정(예정) 경관법을 통해 경관중점관리구역 안의 건축물에 대한 사전자문절차를 경관위원회에 의한 경관심의로 대체하거나 건축 및 도시계획위원회에 경관전문가를 보강하는 방안이 있다.

이와 함께 경관자가점검제도 운영을 위한 공무원 및 건축사의 지속적인 교육 및 경관 설계지침 검색 시스템 구축도 병행돼야 한다.

공무원 직무순환제에 따라 지속적으로 발생하는 신규인력과 경관심의를 일임하게 되는 경관위원회의 업무담당자는 업무착수 전 경관교육 이수를 의무화하고, 경관계획 및 디자인 업무 관련 담당자 외 경관자가점검제도의 업무를 담당하는 건축 인ㆍ허가 담당자 등으로 교육대상 확대할 필요가 있다.

또 경관관리구역의 지리정보데이터를 서울시 GIS 포털 시스템에 연계해 경관관리구역을 쉽게 검색할 수 있도록 경관설계지침 검색 시스템을 구축하는 것도 하나의 방안으로, 현재 서울시 도시경관과와 지리정보담당관이 협력해 경관설계지침 위치검색 시스템을 구축 중이다.

이성창 서울시정개발연구원 연구위원
박현찬 서울시정개발연구원 선임연구위원

차등적ㆍ선행적ㆍ제도화된 경관관리
오사카 ‘가로’-교토는 ‘역사성’ 중점

일본은 계획대상에 따라 차등적이고 제도화된 경관관리를 통해 도시전체 경관을 아우르는 동시에 특정 경관을 면밀히 관리하는 이중적 전략을 시행하고 있다.

구체적으로는 제도화된 경관관리의 일환으로 2004년부터 지역별 조례를 통해 경관법을 제정하고, 경관관리 계획을 수립해 왔다. 경관관리구역 내에서는 행위규제 및 제한사항에 대해 지자체가 일정한 강제력을 행사하고 있다.

특히 경관관리를 제도화한 도쿄, 오사카시, 교토시는 계획대상의 규모와 경관에 미치는 영향에 따라 신고ㆍ협의, 사전협의, 심의 등으로 절차를 구분해 차등적이고 제도화된 경관관리를 추진하고 있다. 경관계획구역의 일정규모 이상의 건물에 대해서는 신고ㆍ협의를, 해당 도시 전역 및 경관유도구역(대표성을 갖는 경관자원 주변)에는 사전협의를, 경관상 특히 중요한 계획은 경관심의회의 의견을 청취하도록 한 것.

이와 함께 각 지자체는 특정경관을 면밀하게 관리하는 제도를 별도로 구축, 운영하고 있다.
도쿄는 보존 및 관리가치가 높은 국회의사당, 영빈관 등 도쿄의 상징적 대표 건축물 주변지역을 경관유도구역으로 지정하는 등 대표성 있는 경관자원의 위상을 강화했다.

오사카시는 가로경관 향상을 위해 시를 대표하는 주요 상징가로를 선정하고 해당 가로변의 건축미관 유지를 위한 공통기준과 주요 도로별 기준을 제시했다. 또 상징가로변 건축물의 높이 및 규모, 저층부 활성화, 건물전면 공간 확보 등을 규정하기도 했다.

도쿄시는 관련법 및 조례에 의한 용도지역ㆍ지구와 연계해 경관계획을 관리한다. 시는 건물의 높이규제, 자연ㆍ역사적 경관 보전, 시가지 경관의 보전ㆍ재생, 역사적 거리 풍경 보전ㆍ재생, 조망경관 및 차경의 보전, 옥외광고물 등의 규제 유도 등 6개 전략을 추진 중이다. 또 공통기준과 별도로 강화된 지구별ㆍ유형별 기준을 마련해 경관관리방안으로 활용한다. 그밖에도 우수 옥외광고물 유도를 위한 표창제도, 설치비용 지원 등을 통해 경관을 고려한 건축물을 지원하고 있다.