시민 삶의 질이 보장되는 ‘복지서울’ 실현
시민 삶의 질이 보장되는 ‘복지서울’ 실현
  • 시정일보
  • 승인 2012.03.22 15:11
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SDI정책리포트/ 복지영향사전평가

[시정일보]서울시는 2006년부터 자립·자활의 기치 아래 서울시민의 삶의 질을 향상시키고자 ‘서울형 그물망 복지’를 추진해왔다. 삶의 질과 복지에 대한 서울시의 노력이 성과를 거두기 위해서는 서울시민의 복지욕구를 충족시키려는 노력 못지않게 서울시의 모든 기획단계에서 계획안에 정책과 사업으로 인해 사회적 취약계층의 후생수준이 후퇴하는 것을 예방하고, 그러한 후퇴가 불가피하다면 후생감소 수준을 최소화하며, 필요하다면 그에 대한 적절한 보상을 제공하려는 노력을 반영하는 것이 필요하다. 이를 위해서 화폐적 편익만을 고려하는 비용편익 분석을 넘어, 서울시의 정책과 사업이 가져올 사회적, 환경적 영향에 대한 보다 체계적이고 구조화된, 사전적 영향평가제도인 복지영행사전평가 제도를 서울시에 도입할 필요가 있다.


Ⅰ. 복지영향사전평가, 왜 필요한가?



외환위기 당시 금융권과 대기업에서도 대규모 정리해고와 명예퇴직이 이뤄져 중산층이 직접적인 타격을 받았다. 대규모 정리해고와 기업들의 도산으로 근로능력이 있는 중산층이 실업자로 전락하고, 경제가 어려워지면서 근로빈곤층이 대량으로 양산됐다.

 

글로벌 금융위기로 국내 물가가 상승하고 내수기업의 채산성이 떨어져 중산층과 저소득층 시민의 삶이 악화됐으며, 수출이 내수성장에 기여하는 정도가 급격히 감소하면서 우리사회의 양극화가 심화됐다. 또 전반적인 경제 불황이 부동산 시장에까지 영향을 미쳐 한편에서는 급등한 주택가격이 유지되고 있는 반면, 다른 한편에서는 미분양과 전세난이 속출했으며, 전통적 저소득층 외에 한계 중산층, 차상위계층 등 사회적 취약계층의 수와 규모가 지속적으로 증가했다.

이에 따라 서울시는 복지와 삶의 질에 대한 관심과 그 중요성을 공감하고 2006년 민선 4기부터 자립·자활의 기치 아래 ‘서울형 그물망 복지’를 추진했다.

서울시는 자립-자활-나눔을 근간으로 노인, 여성, 장애인 등 5대 대상별 맞춤형 복지를 추진했으며, 사각지대 없는 촘촘한 그물망복지를 발전시켜 지속가능복지를 추구하여 왔다.

서울시는 ‘지속가능한 보편 복지’를 위해 △응급적, 소모적, 대증적 지원보다 장기적, 투자적, 예방적 복지 강화 △현대와 미래세대를 아우르는 안정적이고 형평성 있는 복지 추진 △취약계층에 대한 자립자원으로 ‘복지→경제활력→복지투자’의 선순환구조 추구 등을 실시하고 있다.

하지만 서울시정 추진과정에서 취약계층과의 피할 수 없는 갈등과 비용을 발생시키는 문제가 반복했다. 2009년 재개발 보상대책에 반발해 점거농성을 벌여온 철거민들을 경찰이 해산시키는 과정에서 화재가 발생, 6명이 사망하고 23명이 부상당했던 용산참사가 대표적이다.

정부는 용산참사 직후, 상가 세입자에게 주는 영업손실보상비를 3개월에서 4개월치로 늘이는 방안을 마련해 ‘도시 및 주거환경정비법(도정법)’에 반영하고, 2011년 12월30일에는 일정 기간 재개발이 진행되지 않을 경우 정비구역지정을 해체하는 ‘일몰제’를 도입했다. 서울시도 2010년 7월부터 자치단체장이 조합 설립부터 사업 완료까지 재개발의 전 과정을 관리하는 ‘공공관리자제도’를 시행했다.

그러나 재개발 분쟁의 핵심인 강제철거 문제를 해결할 대책이 부재됨에 따라 서울 서대문구 북아현동 뉴타운 1-3구역, 동작구 상도4동, 중구 명동2-4구역, 서초구 내곡동 현인마을 등에서 강제철거가 진행돼 용역과 세입자들이 충돌했다.

이에 따라 정부는 정책 및 사업의 계획, 검토 단계에서 취약계층의 삶에 미치는 영향에 대한 평가가 필요함에 따라 원칙적으로 정책을 개발할 경우, 새로운 정책이 미칠 영향을 사전에 검토해 부정적 영향에 미리 대비하는 것이 필요하다.

또 서울시도 성별영향평가, 환경영향평가 등을 실시하고 있으나 현행 영향평가제도들만으로 서울시정이 사회적 취약계층에 미치는 영향을 전반적으로 검토하기는 역부족인 실정이다.
서구에서는 1970년대 이래 개발 중인 정책이 환경에 미칠 영향이 중요한 검토대상으로 부상하며 환경영향평가가 등장했으며, 1990년대 무렵부터는 여성 및 사회적 소수계층의 권리와 복지에 미치는 영향에 대한 관심이 높아지기 시작하며 사회영향평가가 부각됐다.

특히 유럽은 2002년 정책 제안에서 경제, 사회, 환경에 미치는 영향을 종합적으로 고려하는 영향평가 시스템을 제시한 후 모든 정책영역에 대해 정책기획 단계부터 사회영향평가제도를 도입·운영했다.

이 ‘사회영향평가’는 제안된 정책·사업이 넓게는 한 국가의 국민 전체, 좁게는 사업대상 지역주민 전체에 미치는 사회적 영향에 초점을 맞추고 있기 때문에, 평가에 드는 시간과 비용, 노력 등의 측면에서 많은 부담이 발생한다. 이에 반해 ‘복지영향사전평가’는 다양한 서울시의 정책과 사업으로 인해 사회적 취약계층에게 발생할 수 있는 부정적 영향을 파악하고 그에 대한 대안을 모색하는 만큼 평가에 드는 비용이 사회영향평가에 비하여 적으며, 낮은 평가비용으로 인해 서울시의 모든 정책과 사업 전반을 평가대상으로 삼을 수 있다는 장점을 갖는다.

‘복지영향사전평가’는 또한 취약계층에 대한 정책·사업의 영향에 초점을 맞춰 △서울시 사업이 취약계층 시민들에게 미치는 차별적 영향 종류와 정도 △사업시행에 따라 사회적 취약계층 시민들이 부담해야 하는 역효과 △사회적 취약계층 시민들에게 미치는 역효과를 제거하거나 완화·보상할 수 있는 대안 등의 내용을 파악할 수 있다.


서울시정 취약계층에 대한 영향평가 미흡
비용적 분석외에 사회ㆍ환경적 영향에 대한
체계적이고 구조화된 사전 영향평가 필요

복지영향사전평가 파급력 클 것으로 예상
시범운영ㆍ공청회 등 단계적으로 신중 도입


Ⅱ. 서울시 복지영향사전평가 제도 도입전략

서울의 경쟁력을 강화해 서울시민의 삶을 윤택하게 만들기 위한 서울시정이 오히려 취약계층 시민들의 삶을 피폐하게 만드는 경우를 최소화하기 위해서는 개발중심의 시각에서 벗어나 서울시민의 삶의 질과 복지를 보편적으로 담보하려는 균형 잡힌 접근이 필요하다.

서울시에 좋은 거버넌스를 실현하기 위해서는 서울시정이 가져올 사회적 영향에 대한 체계적이고 구조화된 사전 영향평가제도의 도입이 필요하고, 복지영향사전평가를 통해 서울시정이 취약계층의 삶의 질과 복지에 미치는 영향을 계획단계에서 검토해 예상되는 피해 최소화 방안을 마련해야 한다.

박원순 서울시장은 2012년 신년사에서 시정의 핵심목표를 △서울 시민 누구나 누릴 수 있는 권리로서 서울시민복지기준선 마련 △빈곤 사각지대 생계지원 강화, 공공임대주택 8만호 공급, 공보육 인프라확대 △교육비 부담 없는 교육여건 마련, 사회적기업 지원 통한 일자리 만들기 등 사람과 복지 중심의 새로운 시정을 추진할 것을 제시했다. 이와 같은 맥락에서 서울시는 △복지영향사전평가 도입 타당성 검토 △복지영향사전평가 제도화 △복지영향사전평가의 단계적 도입 등을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

서울시가 복지영향사전평가 도입 타당성을 검토하고자 한다면, 우선 복지영향사전평가 시범 운영을 통해 이 제도가 갖는 한계점과 문제점, 본격적으로 시행할 경우 예상되는 어려움 등을 사전에 검토하고, 서울시에 도입하기 위해 해결돼야 할 조건과 보완이 필요한 부분을 확인해야 할 것이다.
또 이 평가제도의 서울시 도입에 앞서 공청회를 실시, 전문가와 행정 실무자, 시민들의 다양한 의견을 사전에 확인하고, 서울시 도입으로 인한 득과 실, 도입의 필요성 및 타당성, 도입을 위해 필요한 전제조건 및 보완사항 등에 관한 견해를 수렴해야 할 것이다. 성급한 도입으로 인해 발생하는 부작용을 방지하기 위해서도 충분한 시간적 여유와 논의가 필요하기 때문이다.

둘째로 복지영향사전평가의 제도화를 위해 복지영향사전평가법 제정 필요성 검토 및 추진이 필요하다.
복지영향사전평가는 국민의 권리를 침해하지 않고 서울시 행정기관 내부의 행정절차에 관한 제도이기 때문에 법률근거가 반드시 필요한 것은 아니나 중앙정부 차원에서도 마련되어 있지 않은 새로운 제도이므로 서울시가 운영하기 위해서는 그 근거를 명시적으로 마련하는 것이 바람직하다.

따라서 서울시는 조례나 지침으로 명시하는 것만으로도 제도화가 가능한 지 검토한 후 일정한 자치법규형식으로 복지영향사전평가의 법률적 근거를 마련하는 방법을 모색하는 것이 필요하다.

셋째로 복지영향사전평가의 단계적 도입을 통해 일정 규모 이상의 중요한 서울시 정책·사업에 대해 평가를 시행한다.

원칙적으로 서울시에서 계획하고 있거나 검토 중인 정책과 사업들은 모두 복지영향사전평가 대상이지만, 현실적으로 서울시의 모든 정책대안들에 대해 완결된 사전평가를 수행하는 것은 불필요할 가능성이 높다. 따라서 서울시의 정책·사업 가운데 본격적인 복지영행사전평가를 거칠 필요가 있는 정책·사업을 선정하는 데 필요한 기준을 마련하는 것이 필요하다.

또 ‘평가총량제’를 실시, 복지영향사전평가 도입으로 인해 추가되는 서울시 담당공무원들의 업무 부담을 최소화해 이 제도에 대한 거부감을 최소화하는 것이 필요할 것인 바, 본부/국별로 연간 3~5개 정도의 정책·사업을 평가하는 것으로 시작하는 것이 적절할 것으로 생각된다.
- 김준현 부경대학교 행정학과 교수(현) -

  ■서울시 복지영향사전검토 실태   

서울시 11개부서 공무원 345명 응답 설문조사 결과

정책ㆍ사업 대부분 취약층 고려 안돼
개별법령에 의한 복지영향평가 한계


서울시 11개부서 5급 이하 공무원 2538명을 대상으로 2011년 9월8일부터 9월23일까지 16일간 구조화된 설문지를 이용한 웹(Web)조사방식으로 설문조사를 실시하고 회수된 유효설문지 345부를 분석한 결과, 응답자의 24.1%만이 사업 기획단계에서 사회적 취약계층에 대한 영향을 고려하도록 권고 혹은 강제하는 법률이나 위원회 등이 존재한다고 답변했다.

중복 응답된 법률을 제외하면, 실제 사업 기획 단계에서 사회적 취약계층에 대한 영향을 고려하도록 권고 혹은 강제하는 법률은 11개다. 그러나 이들 법률도 규율내용과 관련된 정책대상 시민에 대한 영향을 검토하기 위한 것일 뿐, 취약계층이 받게 되는 영향에 대한 평가규정은 부재하다.

정책 및 사업의 사회영향을 평가하도록 규정한 유일한 제도인 환경영향평가제도에서도 사회영향평가항목(위생·공중보건, 인구·주거·산업)이 일부 포함돼 있기는 하지만 복지영향을 평가하기에는 역부족이며, 현재와 같은 수준의 생활환경분야와 사회·경제환경분야의 평가만으로는 취약계층에 대한 정책 및 사업의 영향 평가가 어렵다. 게다가 2004년 이후 대부분의 환경영향평가에서 인구, 주거 측면의 영향평가가 생략되어 환경영향평가를 통한 취약계층의 사전적 보호는 기대하기 어렵게 됐다.

또 이번 설문조사결과 현재 담당하고 있는 계획·사업 가운데 사회적 취약계층에 대한 지원을 목적으로 하고 있는 업무가 평균 21.8%에 불과한 것으로 파악되었다. 이러한 결과는 서울시 공무원이 담당하고 있는 정책·사업 가운데 사회적 취약계층 지원과 무관한 내용을 다루고 있는 정책·사업의 비중이 평균 78.2%에 달하는 것으로 해석될 수 있으며, 결국 서울시의 정책·사업 가운데 78.2%에 대해서는 복지영향사전평가를 적용해볼 여지가 존재하는 것으로 연구자는 판단하였다.

또 설문에 응답한 서울시 공무원의 60%는 자신의 담당 계획·사업의 90% 이상이 사회적 취약계층에게 잠재적 영향을 미칠 수 있는 것으로 보고했다.

또 담당 업무 가운데 사회적 취약계층에 영향을 미칠 수 있는 사업의 비중이 낮은 부서는 복지건강본부와 여성가족정책관실인 것으로 조사되었으며, 주택본부를 제외한 나머지 8개부서(경제진흥본부, 도시교통본부 등)에서는 사회적 취약계층에 영향을 미칠 수 있는 계획·사업의 비중이 평균 82% 이상을 차지하는 등 부서에 따라 편차가 존재하는 것으로 나타났다.

사회적 취약계층에게 미치는 부정적 영향을 고려해 계획·사업의 내용을 결정 혹은 수정한 경우는 담당 업무 가운데 평균 11.8% 정도에 불과하였고 응답 공무원 가운데 54.5%는 담당 계획·사업이 취약계층에게 미칠 영향을 고려한 경험이 아주 없어 복지영향사전평가를 서울시 전 부서에 대해 적용할 필요가 있다.