[시정일보]안정적인 버스서비스를 제공하고, 대중교통 활성화를 위해 2004년 7월 서울시는 버스준공영제를 근간으로 대중교통체계를 개편했다. 이와 같은 교통체계 개편은 대중교통 이용 편의증진, 대중교통 이용자 증가, 안정적인 버스서비스 제공 등의 성과를 거뒀다.
그러나 노선조정 및 감차 등에 있어서 서울시의 조정권한이 미약한데다 버스업체의 비용절감 노력을 유도할 수 없는 계약조건 등의 문제로 서울시의 버스 재정 부담이 가중되고 있다. 런던과 싱가포르 등의 경우 버스업체의 운영비용을 최적화하기 위해 업체당 500대 가량의 차량규모를 유치하도록 버스체계를 개편하고, 인센티브 비중을 높여 업체 간 경쟁을 활성화하고 있다.
현재 85% 적자노선, 통행감소 따른 감차 유도
표준운송원가 현실화-성과 인센티브제도 개선
버스관리기구 신설, 정기적으로 협약서 갱신
Ⅰ. 서울시 대중교통체계의 현주소
서울시 버스준공영제는 서울시가 노선·요금·버스운행수준을 정해서 관리하고, 민간 버스업체들은 정해진 기준에 따라 버스운행을 담당하고 있다. 서울시가 전체 요금수입을 관리하고, 업체별 운행거리 실적 등에 따라 운행비용을 정산해 업체에 지급하는 수입금공동관리형 준공영제 체제가 특징이다.
대중교통체계 개편의 주요내용으로는 △버스 운영 및 노선체계 개편 △대중교통통합 무료환승요금제 실시 △버스운행관리 및 정보제공시스템 구축 △첨단교통카드 도입 △중앙버스전용차로 도입, 버스차량 및 시설 개선 등을 들 수 있다.
특히 대중교통통합 무료환승요금제 시행으로 종합적·과학적·실시간 버스운행 관리 및 버스정보 제공이 가능해 지고, 고급화된 버스차량 및 정류장 시설 등 전체적인 버스서비스가 개선됐다. 또 중앙버스전용차로 운영으로 버스 이동성·정시성이 향상됐다.
또 대중교통 이용이 활성화돼 전체적으로 버스 이용자수가 크게 증가해 2003년 대비 2005년 버스수송인원이 약 13.5% 증가했으며, 서울시의 운영비용 지원으로 버스업체의 경영수지 개선, 근로환경 개선을 통한 버스서비스가 향상됐다.
그러나 버스준공영제는 서울시의 노선조정 권한이 미약해 합리적인 노선체계 개편이 어려운 반면, 업체의 운영비용은 전액 보장됐다.
또 버스운영업체의 노선 및 차량에 대한 사유재산권 인정으로 합리적인 노선 체계 구축을 위한 노선조정 및 감차가 어려운 실정이다.
표준운송원가에 따른 운행비용 전액보장제로 인해 소규모 영세업체 난립 등 민간의 운영효율을 추구하기 위한 유인체계는 전무한 실정이여서, 시민의 높은 만족도를 이끈 대중교통통합 무료환승요금체계는 시의 재정부담 증가 요인으로 작용했다.
Ⅱ.서울시 버스준공영제 발전방안
서울시는 버스준공영재 본래의 공공성 및 효율성을 확보해 사회적 편익과 수익을 최대화하기 위해 △적절한 버스대수 운영 △표준운송원가 현실화와 인센티브제도 개선 △버스준공영제 협약서 개선 및 전문 버스관리조직 시설 등 3가지 주요 추진 전략을 세우고 이에 따른 과제들을 추진하고 있다.
적절한 버스 대수 운영
교통카드 데이터에 기반한 서울시내 적정 버스대수는 6200대 정도로 추정됨에 따라 정기적인 적정 버스대수 분석으로 효율적이고 유연한 노선체계를 마련해야 한다. 예비차량 비율에 따라 최대 약 1300대의 감차 여지가 있는 것으로 분석된다.
장래 경전철을 비롯한 새로운 대중교통 수단이 활성화될 경우 추가 감차가 필요하며, 대체수단 개통 시 중복버스노선의 노선조정 및 신규노선 전환 등 적극적인 노선 계획이 요구된다.
예비차량의 보유비 산정방식을 운행차량과 다르게 적용하고 보유비 단가를 점차적으로 절감한다. 또 업체 경영 및 서비스평가에서 감차의 가점을 크게 부여하고 업체 평가의 전체 인센티브 금액을 확대한다.
이와 함께 현재 노선별 1대 이상의 예비차량 보유를 공동배정하는 방식으로 예비차량 운영방식을 변경, 회사별 보유노설을 서비스지역과 이용차고지 기반으로 그룹화한다.
장래 버스운영업체의 적정 규모를 업체당 약 500대로 하고, 서울시를 지역별로 4~5개 대기권으로 구성해 차고기반으로 권역당 2~3개의 대형버스업체를 선정해야 한다.
이밖에도 대형화된 업체에 인센티브 정책을 실행해 업체의 대형화와 동일 대표자 및 임원이 복수의 업체에 소속돼 인건비 및 일부 고정비가 중복되는 것을 방지하고, 복수업체의 합병을 유도한다.
표준운송원가 현실화와 인센티브제도 개선
표준운송원가 항목별로 고정비와 변동비 구분해 규모의 경제 효과를 반영하도록 표준산정방법을 조정하고, 표준기준의 상향 설정을 통해 운송원가를 절감한다. 현재 전체 업체의 평균에서 상위 업체의 70%를 대상으로 원가표준기준을 설정하는 것도 한 예.
일부 항목을 표준한도 내 실비정산으로 변경해 실제 발생원가를 추적 관리 하고 전용할 수 있는 한도를 축소한다. 또 이윤선종 기준을 매출액(운송수입, 광고수입 등)으로 해 논리적 합리성을 제고하고, 업체의 운송수입 향상에 대한 동기를 부여한다. 이윤율은 동종 유사산업의 이익률(2010년 기준 육상여객운송업 2.27%)을 감안해 3% 내외로 적용하는 것이 타당하고, 대폭적인 조정에 대한 충격완화 등을 고려해 매출액의 3.86%를 적용한다.
이와 함께 전체 버스 재정지원금 중 기본적으로 보장받는 이윤금액을 낮추고 인센티브 비중을 확대한다.
표준운송원가에서 실비정산 지급방식의 항목에 대한 한도 대비 절감액의 50%를 인센티브로 지급해 업체의 원가절감을 유도하고, 인센티브 지급방식 개선으로 업체간 경쟁 활성화를 도모한다. 이와 함께 승객수나 이용만족도에 영향이 큰 서비스수준 항목의 평가 배점비율과 감차 및 서울시가 시행하는 정책참여도 등 시정협조도의 편가 배점비율을 높게 설정하고, 업체평가 시 패널티제도로 버스운영비용 지원금 감액을 적극 추진한다.
버스준공영제 협약서 개선 및 전문 버스관리조직 신설
버스준공영제 발전을 위한 협약서 개선을 위해 협약서 내용의 대폭적인 변경, 관련 제도 및 제반사항의 조항 추가가 필요하며, 협약서 작성 주체는 반드시 서울시로 하고 갱신된 협약서에 대한 매년 재협의 의무를 고지한다.
또 버스관련 업무를 담당하는 버스관리기구를 외부기관으로 신설해 서울시 버스관리 업무를 위탁 운영, 이를 통해 서울시는 계획 및 정책기능 전담을, 버스관리기구는 관리 및 집행기능 담당을, 민간 버스운영업체는 운영기능 담당을 맞는 등 기관별 역할 재정립으로 기능 강화 및 효율성을 증대한다.
-윤혁렬 서울시정개발연구원 선임연구위원-
요금수입과 상관없이 비용 지원
비용절감-경영효율화 노력 태만
■ 서울시 버스준공영제의 문제점
현재 노선별로 1대 이상의 예비차량을 보유하고 있어 예비차량 비율이 전체적으로 약 5.5%나 차지해 서울시의 지속적인 감차 노력에도 감차 실적은 미미하다. 서울시는 2009년 약 140대의 감차를 계획했으나 버스운영업체의 미동으로 10대만 감차한 상황.
이는 요금수입에 상관없는 버스운행비용 전액 보장으로 감차가 어려운 실정이다. 버스운영업체의 노선 및 차량의 사유재산 인정으로 감차 추진이 난항을 겪고 있으며, 차량보유에 따른 지원비용에 비해 감차 유인요인이 부족했다. 이와 함께 서울시의 버스업체는 규모가 영세한 업체가 많아 생산성 제고와 비용절감 등 근본적인 경영개선에 한계를 보였다.
서울시 시내버스는 요금수입과 상관없이 표준운송원가에 근거해 전체 운영비용이 지원됨에 따라 업체는 운영비용을 업체의 수입으로 인식하고 비용절감보다는 비용을 증대시키려는 요인이 강하게 작용했다.
이에 비현실적인 지급기준, 버스운영업체의 규모를 고려하지 않은 대당기준에 따른 비용지원으로 업체규모의 경제효과 미반영, 업체의 원가절감 유도 및 도덕적 해이 방지 장치 미흡, 이윤의 과다지급 등 규모의 경제성이 미반영된 비용지원 기준이 문제가 됐다.
또 2%에도 미치지 못하는 성과인센티브는 업체의 버스서비스 개선, 경영효율화, 경쟁유발 요인이 되지 못하는 실정 등은 버스준공영제의 발목을 잡았다.
무엇보다 서울시 버스준공영제에서 필요한 개선방안을 시행하기 위해서는 협약서의 개선과 계약갱신이 필수불가결하다.
버스준공영제 협약서는 준공영제 시행 당시 불명확하고 입찰시 기존 서울버스업체 우선권 부여로 제3업체 진입불가 등 업체에 유리한 방향으로 작성돼 있고, 불명확하고 세부적이지 못한 협약내용으로 서울시와 업체 간 해석상의 차이가 발생했다.
또 서울시 순환보직의 영향, 협상에 관한 전문성 부족 등으로 서울시는 여전히 운송비용 정산, 수입금 관리, 버스운행 통계자료 수집 등 전체적인 버스 관리업무를 부담하고 있다.
