경제 활성화·관광객 증가 ‘도시문화 창출’의 중심지
경제 활성화·관광객 증가 ‘도시문화 창출’의 중심지
  • 시정일보
  • 승인 2012.08.16 14:47
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SDI정책리포트/노천카페를 이용한 가로활성화 방안


[시정일보]최근 증가 추세에 있는 노천카페는 고심 속의 휴식과 만남의 장소이자 가로에 활력을 더하는 중요한 역할을 하고 있다. 특히 보도폭과 전면공간이 충분한 가로의 노천카페는 가로와 보행에 부담을 주지 않으면서 시민에게 높은 만족도를 제공한다. 그러나 폭이 좁고 보행량이 많은 보도에서는 보행을 방해하고 넓은 가로의 경우는 지구단위계획에서 전면공지 이용을 제한하고 있어 제도적으로 상충되는 문제가 있다. 또한 보도공간까지 임의로 설치된 카페시설은 공적 공간의 사유화 문제를 안고 있다.

 

도심 속 휴식-만남의 장소, 가로 활력 제고
노천카페 관리지침 없어 공유지 사유화 논란
개별 점포 아닌 지구차원의 이용계획 수립
민간 이용 활성화, 이용신청은 ‘허가제’로



Ⅰ. 계획적 가로관리의 필요성


최근 증가추세에 있는 노천카페는 업무·상업가로변 건축물 전면공지와 공개공지를 이용해 보행자와 방문객에게 교류와 휴식 기능을 제공하며 테이블, 의자, 파라솔, 차양, 파티션(간이구획시설) 등으로 구성돼 있다.
가로에 개방된 노천카페는 가로에 활력을 부여하고 도시정체성을 강화한다. 또 사람들의 즐거운 모습과 매력적인 디자인이 어우러져 매력 있는 가로경관을 창출한다. 특히 보도폭과 전면공간이 충분한 상업가로를 이용한 노천카페는 가로와 보행에 부담을 주지 않으면서 시민에게 높은 만족도를 제공한다.
그러나 현재 노천카페의 공공보도 위의 이용은 도로점용 조례에 의해 불허하며 상위의 도로법에서는 추가적 이용을 지자체에 위임하고 있고 민간 소유인 건축물 전면공지는 지구단위계획구역에서 시설 설치가 금지돼 있다. 또 테헤란로, 청계천로, 가로수길, 삼청동길의 이용실태 분석 결과, 보도와 전면공지 폭이 좁은 특화가로에서는 보행안전과 보행환경의 질을 위협하고 있다. 가로수길 보도폭은 3~3.5m, 삼청동길은 1.5~3m이며 전면공지가 확보돼 있지 않아 보행공간이 협소하다. 전면공지와 보도폭이 협소한 경우 보도공간까지 이용하거나, 과도한 사적이용이 제한되는 공개공지에 과도한 시설물이 설치돼 있다.

테헤란로변의 경우 이용공간은 충분하나 기업본사, 은행 등 폐쇄적인 용도가 입지해 가로활성화 효과가 반감하고 차양, 파라솔, 펜스 없이 테이블, 의자 등 최소한의 시설만 설치한 것과 건물과 장소에 맞지 않는 디자인 또는 수준 낮은 시설 등의 문제로 가로경관 수준을 저하시키고 지역환경에 기여하지 못하는 문제가 발생하고 있다.

따라서 앞으로 장점은 살리고 문제점은 보완하는 합리적 기준 및 관리체계 구축에 힘써야 한다. 보행편의와 안전성 및 공공성을 확보, 가로경관 형성에 중점을 두는 구체적 이용기준을 마련하고 도로이용 관련 다양한 관련법·제도의 종합정비가 필요하므로 가로특성에 맞는 차등적 기준 및 단계적 시행이 필요하다.

Ⅱ. 가로활성화 수단으로서 노천카페 활용전략

첫째, 지구차원의 이용계획을 수립하고 구체적인 가이드라인을 제시한다.
지역경제 활성화, 관광객 증가, 새로운 도시문화 창출, 공공공간의 쾌적성 향상을 통한 도심을 재활성화해 행정 측면에서는 점용료, 세수 등에 의한 재정수입이 증가하고 가로공간 유지관리 위임에 따른 관리의 효율성을 제고해야 한다. 또 가로활성화 효과를 높이고 주변 지역과의 조화를 위해 개별점포 단위가 아닌 지구차원의 이용계획을 먼저 수립해 노천카페 이용을 위한 기본방향 및 운영의 틀을 제시해야 한다. 특히 가로특성과 보행량, 지역주민과 방문객 의견 등을 고려해 노천카페 허용구역, 불허구역, 검토구역 등을 설정한다. 또한 공공공간의 민간이용에 따른 엄격한 규정 적용 및 관리가 필요하다.

이밖에도 대상가로 선정기준을 마련해 중요 업무가로 또는 특화 상업가로로서 가로활성화에 기여할 수 있으며 보행공간이 충분히 확보되는 가로와 건축물 1층부에 보행친화적 용도가 밀집돼 가로활성화 잠재력이 높은 가로를 선정 기준으로 마련한다. 보행자 통행을 위한 공간과 노천카페 공간을 구분해 기준을 제시하며 보도의 최소 폭은 일률적 기준이 아니라 해당가로의 보행량과 가로특성, 입지를 고려해 차등화 한다.
둘째, 민간이용을 위한 기준을 마련한다.

연중 옥외에서 활동하기 좋은 기간을 원칙으로 하며 지역여건에 따라 융통성 있게 설정, 이용시간은 전면 점포의 영업시간과 동일하게 하되 주변 상점과 지역 주민에 미치는 영향을 고려할 필요가 있으므로 주민동의절차를 권장한다. 효율적 관리를 위해 노천카페와 점하는 건물의 1층 점포주에게 유지관리를 위임, 영업시작·종료에 맞춰 테이블, 의자 등 노천카페 시설물을 정리하고 노천카페 주변 공공공간을 관리한다. 또 노천카페 이용구역 및 주변 보도공간을 유지관리하는 책무를 줘 영업시간 종료 후 시설물의 점포내 정리와 보도청소를 의무화 한다.

한편 신청자는 이용장소, 이용기간, 주요 내용을 결정한 후 인접 점포의 영업과 주민의 생활불편 최소화를 위해 주변지역 공지 및 합의를 형성해야 한다. 허가신청 후 공공은 관리주체 간 협의를 거쳐 최종 실시계획을 확정한다. 신청 시, 주변 보도를 포함한 시설물 배치도를 제시하며 주요 기준 위반 시 강제철거, 허가취소 등 책임 사항을 명시한다. 공공은 민간이용에 대한 평가를 통해 개선사항을 도출하고 계속허가 여부를 결정한다.

또한 가로활성화라는 공적 가치보다 점포주의 수익성이 높을 경우 이용료를 징수하되 가로특성을 고려해 차등 적용한다. 예컨대, 사업수익성이 낮을 경우 면제를 통한 가로활성화 유도를 검토하고 가로공간 활성화와 이용객 편의 제고를 위해 폐쇄형 시설보다 개방형 시설의 사용료를 보다 적게 책정해 가급적 넓은 보행공간의 확보를 위해 대지경계선으로부터 일정거리 이후 부분은 할증해 징수한다. 민간으로부터 징수한 이용료는 유지관리 재원에 충당하는 등 공익적으로 환원한다.


셋째, 공공공간 재활력화를 위한 종합시책을 추진한다. 우선 도심재활성화 차원에서 도심부 내 가로를 검토해 도심부 가로 중 카페거리 조성으로 보행자의 안전과 편의를 저해하지 않으며 조성된 카페거리가 활성화될 가능성이 있는 가로와 구간을 선정한다. 건축물 저층부에 상업용도가 밀집돼 카페거리 잠재력이 높은 곳, 보행편의를 저해하지 않을 정도의 보도폭과 전면공간을 가진 곳, 교차로·지하철역 출입구 주변 등 보행밀집지역이 아닌 곳 등이다.

또 해당가로의 점포주들은 경관협정운영회를 구성하고 공공과 협의해 경관협정을 작성하며 명확한 설치기준, 카페시설물 디자인 기준, 점용료 등을 명시한다. 점포주들로 구성된 경관협정운영회는 경관협정 내용의 준수여부에 대한 지속적 관리감독을 이행하고 필요 시 경관협정의 핵심 내용은 상가규약 또는 지구단위계획과 연계하며 납부 점용료는 가로환경 유지관리 재원으로 활용한다.

이와 함께 관련법(서울특별시 도로 점용허가 및 점용료 등 징수조례) 및 지구단위계획 지침 등을 정비한다.
또 가로공간의 민간이용을 위해 가로시설물 설치 최소화 등 이용자유도가 높은 디자인으로 공간을 재편해 차도축소 및 선형조정 등을 통해 보행공간을 확보하고 민간이용 가능구역 및 이용기준을 설정하며 건축물 저층부에 대한 가로친화적 용도 입지원칙을 마련한다. 1층에는 금융, 사무공간 등 폐쇄적 용도의 입지를 억제하거나 소매, 휴게, 음식 등 가로친화적 용도를 전면 배치 후 여유공간에 입지를 권장한다.
행정력만으로 한계가 있는 공공공간 관리의 효율적 제고를 위해 유지관리 역할의 일부를 민간에 위임, 시민과 시민단체 등과 연계한 ‘가칭ㅇㅇ거리 가꾸기’ 주민공동체를 육성한다.

김도년 성균관대학교 교수/ 정상혁 서울시정개발연구원 초빙부연구위원/ 이성창 서울시정개발연구원 연구위원



 ■ 해외 주요 도시 사례  
분명한 원칙과 기준으로 허가관리
디자인 가이드라인 도시경관 개선


해외 주요 도시들은 지역 어메니티와 경제활성화를 목적으로 가로공간의 민간이용을 장려하고 있다.
예로 미국의 뉴욕과 레드우드시티, 호주 시드니, 영국 촐리시는 가로 활력과 지역 어메니티를 부여하고 지역경제 활성화의 주요 수단으로 활용하고 있다.

 

거리에 활력을 더하고 지역의 어메니티로 기능하는 장소이자, 사회적 교류 및 예술·문화 경험을 제공하는 장소로 노천카페를 권장하고 있는 것이다.

이를 위해 분명한 원칙과 기준을 마련하고 있는데 가장 중요하게 다루는 부분은 보행편의와 안전성 확보를 원칙으로 제한적으로 가로공간의 민간이용을 허용하고 있다는 점이다.

뉴욕시는 보행교통 평가 등 객관적 기준을 마련, 허가 시 검토해 보행수준등급 6단계 중 하위 3단계에서는 이용을 불허하고 있다.

또 상업지역에서의 허용이 원칙이며 역사문화환경과 조화를 이루기 어려운 지역은 제한하고 있다.

특히 보행자 편의를 위해 시설배치 기준을 명확하게 제시하며 가로특성에 맞는 시설물 디자인 가이드라인을 적용해 가로경관을 개선하고 있다. 또 보행자의 안전성과 쾌적성을 위해 보행공간은 최소 1.5~3m 이상 확보하고 노천카페 이용편의를 위해 설치영역의 최소 폭도 규정하고 있다.

한편 점포 출입구 주변 횡단보도 연결통로 등은 시설물 설치를 금지하거나 추가조건을 부여하고 있고 시설물별 디자인을 시각적으로 예시하거나 경관적 영향이 큰 파라솔은 색, 위치, 디자인을 시에서 지정하고 있다.