이렇게 기본계획안에 대한 논란이 심한 것은 36개 시·군·구의 16개 지역통합과 특별시·광역시 기초의회 폐지 탓이다. 자치구의회 폐지는 훨씬 ‘뜨거운 감자’다. 국민은 폐지를 희망하지만 정치권은 이러저러한 이유로 존치를 희망하기 때문이다.
기본계획안은 현재 국회와 대통령에게 보고돼 있는 상태. 국회는 기본계획안에 대해 토의를 벌인 후 본회의 투표를 통해 <지방행정체제 개편에 관한 특별법> 시행여부를 결정한다.
본지는 찬반이 분명하게 갈리는 지방행정체제 개편안과 관련, 4회에 걸쳐 다양한 의견과 그동안의 통합사례의 효과 등에 대한 분석을 통해 ‘100년을 바라볼 수 있는’ 지방행정체제의 바람직한 개편방향을 논의할 계획이다.<편집자>
지방행정체제 개편 과제와 방향은 최근 서울시의회 대회의실에서 서울시의회와 균형발전지방분권전국연대가 합동으로 연 ‘지방행정체제개편의 문제점과 올바른 방향’ 토론회의 제2주제로 발제자는 이상선 균형발전지방분권전국연대 공동대표가 나섰다. 다음은 이 공동대표가 발표한 내용으로 행정체제개편은 주민참여 확대와 지역균형발전을 필수적으로 담아야 한다는 내용이 주요 골자다.
대한민국의 지방자치는 6.25 전란의 와중이었던 1952년 4월 닻을 올렸고 4.19 이후에 본격 시행되는 듯 했지만 5.16 군사정부가 들어선 후 30년 동안의 긴 침묵속에 빠져들었다.
1987년 6.29 국면의 연장선상인 1991년 4월에 지방의회가 구성되면서 부분자치가 재개되고 1995년 단체장을 주민들의 손으로 직접 선출하면서 형식적으론 전면적인 지방자치 시대로 접어들었다.
주민참여 확대가 관건
우리 지방자치제도의 부활이 민주화의 ‘열매’임이 분명하지만 중앙집권 옹호론자들에 의해 ‘시혜적’으로 출범한 역사성 탓으로 중앙정치와 중앙정부에 의한 예속구조가 여전하다.
현 단계에서의 지방자치는 주민자치가 아닌 기관자치 수준이며 지방분권도 정부와 국민의 민주적 분권이 아닌 관에서 관으로의 ‘관관분권’으로 주민들의 참여가 배제됨으로써 일부 지방자치단체장의 독선과 전횡이 지적돼 왔고 부패와 무리한 사업추진에 따른 예산낭비 등 방만한 재정운용의 문제점도 파생됐다.
현행 지자제의 문제점 해소를 위해서는 주민배제 및 참여의 왜곡과 편향성을 극복하는 대안모색과 실천적 과제의 설정은 매우 큰 의미가 있다.
주민참여는 현행 대의민주제가 주민의 의사를 수렴하는데 한계를 드러냄에 따라 이를 보완하고 지역사회의 주요의제에 대해 직접적인 참여를 통한 참여민주주의 실현방식이 확대돼야 한다.
지방자치는 주민참여와 합의형성이 전제조건이며 참여의 자발성과 적극성이 관건으로 주민의 참여를 통해 행정의 투명성과 주민의 권리실현은 대폭 늘어나게 된다.
결국 지방자치단체를 감시 견제할 수 있도록 주민들에 의한 감시와 견제시스템을 구축하는 것, 그리고 풀뿌리 민주주의 실현과 주민들의 삶의 질 향상을 위해 정책결정과정에 참여할 기회를 확대하는 것은 지방분권시대의 절실한 과제가 아닐 수 없다.
주민참여를 활성화하기 위해서는 각종 참여관련 규정을 재점검하고 참여의 투명성과 기회균등, 참여에 따른 인센티브제 도입방안을 마련하는 한편, 여성의 참여 비율을 높여 참여제의 실효성을 확보하는 것이 관건이다.
제도와 법령 정비해야
현행 주민참여제를 개선하는 방법으로는 주민의견 수렴을 통해 행정의 독단을 배제하고 전문성을 확보하는 취지로 출발한 각종 위원회가 위원장은 대체로 공무원이고 당연직 비율이 과다하는 등 관 주도로 운영되는 점을 바꿔야 한다.
실효성 없고 통과 의례적인 공청회제도를 개선해 주민의 의사가 실질적으로 반영될 수 있는 제도도입도 큰 과제다.
단체장에 우호적인 성향이 다분한 인맥들이 포진해 있고 운용프로그램도 민간부문과 겹치는 오락, 레크레이션 위주로 구성되는 주민자치센터 운용도 참여와 민주학습을 위한 장으로 활용할 필요성이 있고 주민직선에 의한 구성과 자치위원회를 지역현안에 대한 주민대표 의결기구로 격상시키는 것도 주요 현안이다.
다음으로 주민투표제와 주민감사청구제 사회단체 보조금 지원조례 등 기존의 참여 연관성 제도의 개정을 통해 행정의 형평성과 투명성을 높일 수 있고 2006년 1월1일에 발효된 주민소송법과 주민투표법 등을 손질할 필요도 있다.
소송제기전 주민감사청구를 거쳐야 하고 당해 행위가 있었던 날 또는 종료한 날로부터 1년을 경과한 때에는 주민감사청구가 불가능하며 지방재정에 손해를 끼친 단체장이나 공직자, 업자를 상대로 직접 소송을 제기할 수 없는 주민소송법 조항을 폐지해야 한다.
주민투표법 역시 7조의 주민투표에 부칠수 없는 ‘지방자치단체의 예산, 회계, 계약 및 재산관리에 관한 사항’ ‘지방세, 사용료, 수수료 분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항’ ‘행정기구의 설치변경에 관한 사항’ ‘공무원의 인사ㆍ정원 등 신분과 보수에 관한 사항’ 등 항목은 폐지돼야 한다.
지역균형발전은 헌법적 가치
지역의 균형발전 역시 행정체제 개편을 할 때 간과해서는 안되는 커다란 가치다.
우리나라의 헌법전문에 보면 “… 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고… 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고…” 라고 분명히 적혀 있고 120조와 122조, 123조에 국가가 지역균형발전을 위한 계획의 수립과 필요한 법률의 제정, 지역경제를 육성할 의무를 지닌다고 명시하고 있는 것은 지역 균형발전의 중요성이 얼마나 큰지에 대한 반증에 다름 아니다.
‘전 세계에 그 유래를 찾을 수 없을 정도로’ 수도권의 과밀ㆍ집중 구조가 심화돼 왔고 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권은 역대 정부의 각종 규제책에도 불구하고 거대 블랙홀처럼 국가 대부분의 인프라를 흡입해 ‘수도권공화국’ ‘지방은 식민지’ 라는 표현까지 등장하며 수도권 대 지방의 격차와 불균형이 점증돼 왔다.
지난 40년간 여러 정권마다 수도권 일극집중과 불균형의 폐단을 해소하고자 여러 노력을 기울여 왔지만 개발독재시기에 수도권 중심으로 구축된 기득권 구도에 밀려 번번히 좌절됐고 수도권 과밀로 인한 교통혼잡, 환경오염 등으로 매해 30조원의 국부를 쏟아버려야 하는 상황이 지속되고 있다.
특히 참여정부시절 지역균형발전의 명분으로 추진했던 ‘신행정수도’ 계획이 헌법재판소의 결정에 의해 좌절되고 여야 합의로 ‘행정중심복합도시’ 라는 대안이 만들어졌지만 MB 정권은 지역균형발전 개념자체를 이념적 잣대로 인식하고 1970년대부터 유지해 온 수도권 규제 기조를 허물며 ‘행정도시’ 자체를 무력화 시키려 해 심각한 국론분열과 갈등이 유발됐다.
MB 정권의 행정중심복합도시 무산기도는 2010년 6.2 지방선거 결과에 나타난 충청권의 성난 표심에 떠밀려 결국 재추진되고 올해 7월1일 세종특별자치시가 출범하게 됐으니 지방분권과 지역균형발전이라는 강력한 국정과제는 다시 탄력을 받은 셈이다.
文明惠 기자 / myong5114@yahoo.co.kr
기자가 본 지방행정체제 개편 효율과 민주 대립…미래의 ‘화약고’
개편추진위는 2012년과 2013년 양 해에 걸쳐서 시ㆍ군ㆍ구 통합과 자치구의회를 폐지하는 등 현 지방자치제의 근간을 뒤흔드는 안을 마련했다.
개편추진위는 이번 개편안이 행정의 효율성을 높여 궁극적으로 국가경쟁력이 제고된다고 설명하는데 군소 지자체를 큰 단위로 묶으면 지자체들은 규모의 행정을 펼칠 수 있게 되고 지방의회를 없애면 재정여력이 늘어나 지자체 발전에 도움이 된다는 것이다.
지방행정체제 개편안이 나오자 반대논리가 봇물처럼 쏟아져 나오고 있다.
시ㆍ군ㆍ구 통합의 경우 그간의 경험에 비춰보면 통합전 힘이 약했던 지역이 통합후 더욱 낙후됐다는 소리만 요란할 뿐 의도했던 시너지 효과나 지역경쟁력이 높아졌다는 소리는 들어본 적 없다는 것이다.
대등한 규모의 기초자치단체간의 통합이 아닌 이상 힘의 불균형 때문에 재정배분의 불공정이 필연적으로 생겨나고 내부갈등이 심화돼 결국 다시 갈라서자는 볼멘소리가 나오는 것이 작금의 현실이라고 반대파들은 목소리를 높인다.
통합주민들간의 극단적 대립이 야기되고 별다른 실익도 없는 개편안을 정권말기에 내놓았다며 코웃음을 치는가 하면 개편위가 풀뿌리 자치발전 대안으로 내놓은 주민자치회 활성화 방안에 대해서는 아무런 권한도 없는 사이비 자치조직이 어떻게 지방자치의 주체가 될 수 있느냐며 ‘대국민 사기극’이라는 육두문자급 비난을 쏟기도 한다.
지방행정체제 개편에 대한 가장 강력한 반대논리는 민주화의 성과로 어렵게 부활시킨 기초의회를 폐지한다는 것은 민주주의를 포기하고 독재시대로 돌아가는 것이고, 지역주민의 의사와 부합하지 않는 통합은 반자치적인 결정으로 헌법정신에 위배된다는 주장이다.
지방자치의 부활은 태생적으로 정치세력간 권력분점의 정치적 함의를 담고 있으며, 이후에 유사이래 최초의 수평적 정권교체가 이뤄지는 등 대한민국 민주주의가 발전하는데 중요한 분기점이 된 것은 역사적 사실임이 분명하다.
대선을 코앞에 두고 개편안이 통과될 전망이 아주 높아 보이진 않지만 강하게 밀어부칠 경우 민주화 세력들이 총궐기 하리라는 것은 어렵지않게 예상할 수 있다.
현재로서는 기우랄 수도 있지만 지방행정체제 개편안은 대한민국을 양분하고 있는 양대 정치 세력이 큰 싸움을 벌일 가능성이 농후한 미래의 ‘화약고’가 아닐 수 없다.
文明惠 기자
