재정분권은 국가경쟁력 제고를 위한 시대적 명제
재정분권은 국가경쟁력 제고를 위한 시대적 명제
  • 시정일보
  • 승인 2012.08.30 14:58
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SDI정책리포트/ 취득세 인하에 따른 지방세제 개편방안

 


2008년 금융위기 이후, 지자체의 공공지출 압력은 증가했으나 세입 감소로 인해 재원조달의 여건은 급격히 악화되고 있다. 그럼에도 2011년 3월22일 정부는 ‘부동산거래 진작’을 명분으로 지방세의 주세원인 주택거래세의 세율 인하를 일방적으로 추진한 바 있다.

Ⅰ. 부동산세수 감소와 서울시 세수위기
정부는 최근 10년간 부동산 실효세율 증대, ‘거래세 완화, 보유세 강화’ 정책 등을 명분으로 총 5회에 걸쳐 취득세를 완화했다. 2005년 이전에는 취득세율 2%, 등록세율 3%였고 2005년에는 1월 취득세율 1%, 등록세율 1.5%를 인하했으며 2006년 1월에는 취·등록세를 각각 0.5% 추가 인하한 후 9월에 취득세를 0.5% 다시 인하했다. 2011년 말까지 취득세율 ‘9억원 이하 2% 및 9억원 초과 4%’로 부과할 예정이었으나 2011년 3월22일 ‘취득세 1%(일반), 2%(고가)’로 추가감면을 일방적으로 발표해 광역지자체들의 거센 저항을 받기도 했다. 비록 세수부족 전액보전을 약속하고 일단락 됐으나 최근 10년간 지속적인 취득세 감면으로 시 세수 기반은 훼손되고 있다.  

2008년 이후 서울시 지방세수 감소에 따라 재정자립도 역시 2005년 96.1%에서 2011년 90.3%로 지속적으로 하락세에 있다. 2010년 서울시 세수는 12조8565억원으로 2008년 대비 2.2% 감소했고 세수증가율은 2006년 12.9%를 정점으로 이후 증가세가 큰 폭으로 감소하고 있다.

부동산세는 전년대비 2001년 48%, 2002년 25% 및 2006년 14%의 큰 폭으로 신장세에 있다. 그 중 2010년 세수 12.9조원의 52%인 6.7조원이 부동산 관련 계수다. 세수의 부동산세 의존도는 2002년 63% 이후 지속적으로 하락, 2010년 52% 수준으로 여전히 의존도가 높은 편이나 ‘거래세 완화, 보유세 강화’ 기조 하에 취득세는 지속적으로 감소해 왔다. 취득세는 부동산 세수의 44%, 전체 세수의 23%를 차지하며 2008년 이후 부동산거래의 감소와 정부의 ‘거래세 완화, 보유세 강화’를 기조로 취득세의 비중은 2000년 69%에서 계속 감소 추세이다. 반면 재산세는 2000년대 초반 4~6% 수준에서 2010년 24%까지 성장했다.

취득세 감면 이후에도 서울시 주택 및 토지거래는 지속적으로 감소했다. 2011년 주택거래량은 2006년 거래량에 비해 56% 감소했고 2011년 거래량은 2009년 거래량에 대비해도 17% 감소했다. 다만 2010년 실적 대비 다소 회복했다. 2012년 상반기는 5만2387호가 거래돼 2010년 거래량에도 못 미칠 듯하다.

아파트 거래량 역시 지속적으로 감소추세이며 2012년은 사상 최악의 거래실적이 예상된다.

또 토지거래량 역시 2006년 39만4758필지가 거래된 후 지속적으로 감소해 2012년은 상반기에 7만7602필지가 거래돼 사상 최저치가 우려되고 있다.

거래량 감소는 총부채상환비율 규제의 전면 확대와 주택가격 하락에 기인된 것으로 2007년 거래량 감소는 DTI규제의 전면 확대 따른 결과이며 2010년 및 2012년 상반기는 주택가격 하락에 따른 거래 약세에 원인이 있다. 2006년 이후 계속된 취득세 감면에도 거래량 감소로 정부 주장의 신뢰가 상실됐고 3.22 대책 이후에도 거래 진작의 실증적 증거는 불충분해 결국 정부의 취득세 완화는 적어도 합목적성이라는 측면에서 실패라고 보고 있다.

이렇게 거래세 감면만으로 거래 활성화에는 한계가 있고 향후 거래세 감면은 신중할 필요가 있다. 거래는 거래비용 감면보다 가격상승 내지는 상승기대 그리고 자본조달의 용이성에 보다 민감하게 반응함이 다수의 선행연구에서의 일반적인 결론이다. 부동산세가 세수의 1/4, 취득세가 부동산세의 1/2를 차지하는 현실에서 ‘거래 진작’ 등 검증 안 된 명분으로 감면할 경우 서울시는 상시 세수위험에 직면하게 된다.

Ⅱ. 서울시 지방세제 개편방안

 

1992년 지방자치제 재도입 후 지방재정규모는 성장했으나 중앙정부 의존도는 심화돼 재정자립기반 확충과 책임성 강화의 필요성이 대두되고 있다. 재정의 중앙의존도와 지자체 간 격차심화로 자립기반은 훼손돼 재정자립기반 확대와 세출 책임성을 강화하는 제도장치가 필요하다. 또 국가차원의 획일적·표준화된 공공서비스 요구는 감소하는 반면 국지적으로 차별화된 공공서비스에 대한 수요는 향후 더욱 증가할 전망이며 산업경쟁력, 환경문제 등도 지자체의 즉시 대응이 보다 효율적이다. 이럴 듯 국가경쟁력 강화를 위해서도 재정분권은 시대적 명제다.

 

즉 양도소득세의 지방이양으로 과세와 행정 일원화 및 지방세수를 확충할 수 있으며 주세의 지방이양은 낙후지역 개발, 지역전통산업 육성효과를 수반한다. 또 지방특별소비세의 일부 지방이양은 향후 여가수요 증가 및 유흥시설의 서울 집중으로 서울시 세수확충에 적합하다. 다만 지역편중 해소 및 보편성 원칙 충족을 위해 다양한 시설 등을 고려할 필요가 있다.

이미 이양된 지방세도는 일부 성과에도 불구하고 재정분권 제고를 위해 추가조정이 필요 하는 등 현실여건 반영이 필요하다. 특히 국세 부가세형태인 지방소득세를 독립세화 해 지자체 과세권을 허용할 필요가 있다. 이로써 과세대상이 세액기준에서 소득금액으로 전환되므로 누진세율을 적용시키기가 가능하다. 또 일만 늘어나고 돈은 넘어오지 않은 분권교부세 역시 현실여건을 반영해 볼 필요가 있다. 국고보조사업을 이양하며 재원보전방안으로 도입했으나 서울시는 매년 상당한 비용손실을 감수하고 있다. 서울시 이양사업에 국고보조비율을 적용할 경우 3862억원, 실제 배정액은 1203억원에 불과해 2356억원은 사실상 시가 부담하는 구조이기 때문이다.

한편 기존 지방재정관리제도의 운영을 개선해 지방재정의 책임성을 강화해야 할 것이다. 무책임한 재정운용은 지방자치제의 근간을 위협하는 주요인으로 현행 지방재정관리제도의 비정상적 운영이 주요인으로 지적되고 있다. 또한 실질예산과 심각한 격차, 비현실적인 미래예측, 요식적 편성관행, 과도한 사업추진계획 등이 문제점으로 지적되고 있으므로 중기재정계획의 평가 및 모니터링 시스템을 도입해 예산추계 프로그램 개발·보급 및 운영인력 확충 등의 대책이 필요하다. 재정 투·융자심사제도의 운영 개선을 위해 심사위원회 역시 강화해야 한다.

또 지방채발생승인제도는 승인 이후 지방채 발행환경 변화 등에 탄력적으로 대응하도록 관리가 필요하며 사업예산제도는 사업의 정책목표 달성을 평가하는 사후평가제를 도입해야하며 정부와 지자체 간의 재정분권 이슈를 합의하는 (가칭)죽가재정위원회를 구성해 국무총리실이 조정역할을 하고 정부, 지자체, 민간전문가 등이 참여해 국세와 지방세의 조정, 재정정책 등 지방재정분권 관련 이슈를 협의해야 한다.
김진/서울시정개발연구원 부연구위원, 배준식/서울시정개발연구원 연구위원

■ 부동산 거래비용의 국제비교
선진국들 거래 세금 낮고 비용 높아
실효 세율에 기초한 정확한 국제비교


한국은 명목거래세율이 4%로 OECD 전체 10개 비교국 중 5번째로 높은 수준이다. 명목세율은 세금이라는 명칭으로 부과하는 세목만 계수하며 이탈리아(9%), 네덜란드(6%), 중국(4.3%), 일본(5.1%), 한국(4%), 독일(3.5%), 프랑스(2.5%), 영국(2%), 캐나다(1.3%), 미국(1%) 순이었다. 등록비용을 거래세가 아닌 거래비용으로 분류하는 나라들이 대부분으로 이를 보정하면 한국은 6위 수준에 불과하다.

법적 거래비용은 중개수수료, 법률비용, 공증비용, 등기비용 등을 말하며 프랑스(11.13%), 미국(8.6%), 캐나다(6.8%), 이탈리아(6.55%), 네덜란드(4.38%), 독일 및 영국(4.08%), 한국(3.28%), 중국(2.46%)순이다. 선진국일수록 거래세가 낮은 대신 거래비용이 높다는 걸 알 수 있다.

또 OECD 주요국들과 비교 시, 총비용(거래세+거래비용)을 합산할 경우 한국은 7.28%로 8위에 해당한다.
대부분 국내 거래세율이 외국보다 높아 거래를 위축시킨다는 주장이 여러 차례 제기됐으나 명목거래세율의 단순비교는 국내 거래비용을 과다평가할 위험성이 내재돼 있다. 거래에 따르는 준조세 성격의 각종 법적 비용이 국가마다 상이하고 한국은 한시적 감면조치가 빈번해 명목세율의 단순비교 역시 논리적으로 한계가 있으며 실거래가의 과세반영수준이 국마다 다르다는 현실한계도 고려할 필요가 있다.

즉 국제비교 시 명목세율보다 실효세율을 고려하는 것이 타당하다. 비교국들 중에는 거래규모 또는 거래금액에 따라서 누진세율을 적용하는 국가가 있으므로 명목세율보다 실효세율을 고려하는 것이 필요하며 영국처럼 기초세율이 낮아도 누진세율이 적용돼 일정 금액 초과 시 실효세율이 높아지는 국가도 상기할 필요가 있다.

간접세 의존적인 한국의 왜곡된 세수구조에 따라 거래세 확보가 불가피하며 OECD 경제규모 상위권 국가들과 직·간접세 의존도를 비교하면 한국은 직접세 비중이 낮고 간접세 의존도가 높은 후진국형 조세구조이다. 대규모 지하경제, 누진세율 적용에 대한 납세저항 등 한국적 현실에서 지방세수의 안정적 확보는 그나마 거래세(간접세)뿐임을 이해할 필요가 있다.

결국 총거래비용을 고려하면, 한국은 오히려 비용부담이 낮은 수준이라 할 것이다.