지역별 인구분포 등 도시ㆍ농촌 간 격차 점점 심화
광역경제권 유지ㆍ역할 축소, 초광역권 국책사업화
전국 163개 기초생활권, 34개 지역생활권 재분류
Ⅰ. 지역불균형의 실태와 주민인식
[시정일보]소득불균형의 대표적 지표인 지니계수, 5분위 배율, 상대적 빈곤율은 점차 악화되는 경향을 보이고 있다. 최근 10년(2000~2011) 동안 지니계수는 2003년을 제외하면 2000년 이후부터 2009년(0.32)까지 해마다 증가하여 소득불균형이 늘어나다 최근에 약간 하락했다. 5분위 배율(상위 20% 평균소득/하위 20% 평균소득)도 2000년의 4.4배에서 2011년에 6배 정도로 꾸준히 증가하고 있으며, 상대적 빈곤율(중위 소득 50% 미만 비율)도 2000년 10.4%에서 2010년에는 14%로 증가했다.
인구분포로 본 국토불균형 지표도 악화되는 경향을 보이고 있다. 1960년부터 지난 40년간 지역별 인구분포(인구비중/행정구역면적 비중)를 보면, 수도권과 비수도권, 경부축과 비경부축, 도시와 농촌 등 모든 공간단위에서 지역불균형은 점차 심화되고 있다. 또한 2000~2010년 기간 동안 인구규모별 지자체의 인구 증감률을 보면, 5만 이하 농촌지역의 절대인구가 대폭 감소(-18.57%)하고 있음을 알 수 있다. 특히 비수도권에서 타 지역으로 이동한 인구의 연령층은 20~30대가 두드러져서 비수도권, 특히 농촌지역의 고령화가 가속화될 것으로 예상된다.
비수도권 지역의 주민들은 전문가 그룹에 비해 지역간 격차가 점차 심해진다고 인식하는 비율이 훨씬 높은 것으로 조사됐다. 즉 지역간 격차가 심해진다고 응답한 비율이 48.6%인 반면, 개선된다고 응답한 비율은 10.4%에 불과했다. 한편 전문가들은 지역간 격차가 점차 개선된다는 응답(35.1%)이 심해진다는 의견(31.6%)보다 약간 더 높은 수준이다.
비수도권 주민들은 지역격차의 문제를 ‘경쟁력 차이’ 못지않게 ‘일상생활 수준의 차이’라고 인식하여 전문가의 인식과는 상이했다. 비수도권의 주민들은 지역격차의 문제는 ‘경쟁력의 차이(37.8%)’도 중요하나 교육 및 의료복지 등 직접 체감할 수 있는 ‘일상 생활수준의 차이(37.2%)’라고 인식하는 비율이 매우 높은 것으로 조사됐다. 반면에 전문가들은 지역격차의 문제를 ‘일상 생활수준의 차이(33.3%)’ 보다는 주로 ‘지역 간 경제력의 차이(49.1%)’로 이해하여 상당한 차이가 존재했다. 그리고 비수도권 주민들은 대부분 지역불균형의 공간적 대상을 주로 도시와 농촌지역 간의 차이로 인식한 반면, 전문가들은 주로 수도권과 비수도권 간의 격차로 인식하고 있었다.
Ⅱ. 생활서비스의 지역별 공급실태와 현 지역정책의 한계
생활서비스 공급의 과부족을 ‘종합결핍도 지수’로 전환하여 지역별로 분석한 결과, 인구 25만 이상 시 지역은 비교적 양호하나, 인구 5만 이하 및 이상의 군 지역, 30만 미만의 자치구는 열악한 것으로 분석됐다. 84개 군 지역 중 2/3 정도가 생활서비스 여건이 상대적으로 열악했으며, 특히, 인구 5만 미만인 41개 군 가운데 83%가 생활서비스 여건이 불리한 상위 75개 지역에 해당됐다. 비수도권 주민의 이용불편도가 상대적으로 큰 생활서비스는 60~90분 이상의 접근시간이 소요되는 광역적 생활시설 이용서비스였다. 생활서비스 분야와 상관없이 30분 이내 근린생활 시설은 이용의 불편도가 상대적으로 낮은 것으로 조사됐다.
현 지역발전정책은 광역경제권 단위의 산업경쟁력 제고에 치중하여 실제 주민생활 관련문제 해결이나 지역간 격차문제에는 상대적으로 미흡하였다. 현 정부의 지역발전정책은 기초생활권(164개 시ㆍ군), 광역경제권(5+2 권역), 초광역개발권(4+α 권역) 3계층의 공간정책으로 구성되어 있는데, 종전의 행정구역 단위에서 광역경제권 단위로 전환하여 규모의 경제를 추구하였고 개방형 경제모델의 산업경쟁력을 강조하고 있다는 점이 특징이다. 따라서 실제 지역주민의 생활과 관련된 삶의 질 측면이나 본질적인 지역불균형의 문제에 관한 대응은 상대적으로 둔감하다. 광역권 단위의 산업우선 정책은 기존의 R&D 산업정책과 개념이 유사하여 차별화가 어렵고 공간정책으로서 지역정책의 정체성이 모호해지는 한계를 노출하고 있다.
또한 현 정부의 대표적인 지역정책인 광역경제권 정책은 정부의 각 부처에서 정책사업의 예산을 직접 편성하는 등 여전히 정부의 주도로 운영되어 지역차원의 자율성과 창의성을 기대하기 어렵다. 광역경제권별로 광역연계협력사업을 추진하고 있으나 광역경제권의 사무국은 정부의 지침에 따른 집행ㆍ관리기능을 주로 담당하고 있어 정책결과에 대한 책임소재도 불명확하다.
기초생활권정책은 주민 삶의 질과 균형발전 개념이 다소 반영되어 있으나 13개 시군단위로 접근하여 효율적인 추진이 어렵고 정책적 관심 또한 미흡한 편이다. 즉 기초생활권정책은 163개 시ㆍ군 단위로 접근하고 있으나 농어촌 문제로 생활서비스의 효율적인 공급 및 전달이 사실상 어려운 한계를 노출하고 있다. 비록 정부가 일부 도농연계협력사업을 추진하고 있으나 행정구역단위로 예산이 지원되어 지자체간 협력동기가 미약하고, 그나마 문화ㆍ관광 분야에 편중되어 있다.
Ⅲ. 지역생활권 중심의 새로운 지역발전정책 추진방안
추상적인 광역권 단위의 산업우선 정책의 중심에서 생활서비스의 지역격차완화 등 실제 주민생활과 직결되는 주민체감형 정책으로 방향 전환이 필요하다. 이를 위해 지자체 단독으로는 양질의 생활서비스 공급이 어려운 현실을 감안하여 생활서비스 시설이 비교적 양호한 중심도시와 인근 배후지역이 상호 역할을 부담하고 협력하여 발전할 수 있는 ‘지역생활권’ 단위의 정책을 도입하도록 한다.
기존의 광역경제권 정책은 주민생활과 직접적 연관이 적은 산업우선정책에서 광역권 단위의 노동시장을 기반으로 한 일자리 창출과 교육훈련 등 개인의 역량강화 기능을 중심으로 재편한다. 현 정책의 성과는 실제 지역주민의 생활이나 지역경제발전 현안에 제대로 대응하지 못하는 한계를 보이므로 재원 규모나 정책 우선순위를 하향 조정하고 광역경제권별 포괄보조금 형태로 전환하여 권역별 창의성과 자율성을 제고한다. 초광역개발권 정책은 필요할 경우 정부의 국책사업으로 추진하되, 선택과 집중을 위해 지역발전정책의 범주에서는 제외한다.
163개 시ㆍ군 단위의 기초생활권 정책은 중심도시와 주변지역을 연계한 ‘지역생활권’ 단위로 전환하고 기능과 역할을 강화한다. 지역생활권은 생활서비스 기능이 비교적 양호한 중심도시와 주변지역을 연계하여 설정함으로써 지자체 단독으로 재원이나 인력, 수요의 부족으로 양질의 공공서비스를 공급하지 못하는 문제 해결에 중점을 둔다. ‘지역생활권’은 중심도시와 동일한 생활권을 형성하고 있는 인근 배후지역을 포함하여 설정하되 중심도시의 여건, 기능적 연계성, 지리적 접근성, 도시적 활동성, 지역별 현지여건 등의 평가지표를 고려하여 판단한다.
‘지역생활권’은 지역별 인구분포 및 특성을 고려한 공간유형으로 재분류하고 유형별로 차등 지원한다. ‘지역생활권’은 중심도시의 인구 규모에 따라 대도시 생활권(100만명 이상), 중도시 생활권(2만~100만명 미만), 소도시 생활권(6만~25만명 미만), 소도읍 생활권(5만명 미만)으로 재분류가 가능하다. 공간유형별로 지역적 특성과 보유자원이 상이하므로 정부의 정책지원도 유형별로 차등 지원하는 것이 필요하다.
전술한 기준으로 지역생활권의 공간적 범위를 설정할 경우, 수도권을 제외한 전국의 163개 기초생활권은 약 34개 지역생활권으로 재분류가 가능하다. ‘지역생활권’의 실제 범위, 계획수립, 집행관리는 광역지자체 주도로 인근지역과 협의하여 자율적으로 추진하되, 재정지원 시 지자체 간 연계협력을 의무화 한다. 현 법규에서도 시군구의 독자적 처리가 어려운 사무나, 2개 이상 지자체의 공동설치가 적절한 시설은 광역시도가 담당하도록 규정되어 있고(지방자치법 10조), 인구 50만 이상인 도시의 경우 광역서비스 공급을 위한 특례규정이 존재한다(지방자치법 7조). ‘지역생활권’ 계획은 생활권별로 자율적으로 수립하고 집행관리는 광역시도의 주도로 추진하되, 재정지원 시 ‘지역생활권’단위의 연계협력을 의무화하도록 한다. 즉 ①지역생활권 단위의 공동계획 수립 ②관련지자체 간의 공식적 협약 ③지역생활권 단위의 계획ㆍ관리를 전담하는 조직체계 마련을 조건으로 지원하는 방식을 적극 검토한다.
지역발전위원회는 정책의 가이드제시 등 정책지원 기능, 정부 부처의 총괄창구 및 지자체간 갈등 조정역할, 그리고 사후 정책평가 및 모니터링 기능을 강화한다. 기존의 지역개발계정(광역시ㆍ도의 자율편성사업 18개와 시ㆍ군ㆍ구의 자율편성사업 4개로 구성)은 재원규모와 비중을 상향조정하여 확대ㆍ개편하되, 지역생활권별 포괄보조금 방식으로 지원한다. 즉 기존의 18개 광역시ㆍ도 사업은 지역생활권별 자율편성사업으로 전환하되 관련 지자체 간 연계협력을 의무화하는 조건으로 지원한다. 여건이 불리한 소도시와 소도읍형 생활권은 가중치를 부여하여 차등 지원한다. 행정구역 내부의 생활서비스는 기본적으로 해당 지자체의 임무이므로 기존의 시ㆍ군ㆍ구 자율편성사업(4개)은 정부의 일반회계사업으로 대체하되, 지원규모만큼 지방교부세의 비율을 상향조정한다. 산간ㆍ도서지역, 접경지역 등 특수상황지역은 국가최소복지에 관련된 국고보조금을 확대해 별도 지원하도록 한다.
정희윤|서울연구원 선임연구위원
