서울연구원 정책리포트/ 주차공동이용제 활성화 기존 주차장 효율적 이용
서울연구원 정책리포트/ 주차공동이용제 활성화 기존 주차장 효율적 이용
  • 시정일보
  • 승인 2013.03.14 14:49
  • 댓글 0

서울연구원 정책리포트/ 주거지 주차공간의 효율적 이용방안

 

 

 



[시정일보]서울시는 주차난이 심각한 다세대·다가구주택 밀집지역에서 지속적으로 주차공급정책을 수행해왔다. 이에 따라 주차공간은 꾸준히 증가했으나, 공급정책의 한계를 인식하고 2012년 4월 국토해양부에 차고지증명제의 도입을 건의했다. 차고지증명제는 주차문제를 근본적으로 해결할 수 있는 방안이다. 그러나 이를 성공적으로 시행하려면, 공급의 한계가 드러난 현 시점에서 기존의 주차공간을 보다 효율적으로 이용할 수 있는 방안이 필요하다.

 


지역별 주택유형 따라 주차수급 불균형 심각
주차수요 계속 증가, 그린파킹으로는 역부족

개인입찰도입 등 주차수요 따라 요금 현실화
주차분리분양제 통한 노후주거지 주차난 해결


Ⅰ. 서울시 주차공급정책의 성과와 한계



 

서울시는 표면적으로는 충분한 주차공간이 확보돼 있다. 주차상황이 열악한 다세대·다가구 주택가를 대상으로 주차공급정책을 지속적으로 수행해 주차공간이 꾸준히 증가했다. 실제로 지난 2002년부터 서울시 전체 주차면수는 연평균 4.92%의 비율로 증가했으며, 주택가만을 고려했을 때에도 주차면수 증가율은 연평균 4.38%에 달한다. 총량적으로 봤을 때도 주차공간은 자동차 등록대수보다 많다. 2011년 현재, 서울시 전체 차량등록대수 대비 주차장 확보율은 120.8%이며, 주택가만을 고려해도 98.3%로 높은 확보율을 보이고 있다.

 

그러나 지역별로 살펴보면, 주택유형에 따라 주차수급에 불균형이 나타나고 있다. 아파트 단지로 구성된 지역과 다세대·다가구 주택이 밀집한 지역 간에 주차장 확보율이 큰 차이가 발생하고 있는 것이다. 구별로 보면, 강남·서초·송파 등 아파트 위주로 구성된 지역과 강북·서대문 등의 노후주거지 사이에는 주차면수에서 큰 격차가 존재한다. 2012년6월 서울시 통계에 따르면 주차면수가 가장 많은 강남구는 36만5321면인데 반해 가장 적은 강북구는 8만408면에 불과하다.

주택가의 주차장 확보율 역시 지역간 편차가 크다. 서울시 주택가의 평균 주차장 확보율은 98.3%이나, 서초·노원과 같이 아파트 위주로 구성된 자치구나 동대문·은평 등 최근에 재개발이 완료된 지역의 주차장 확보율은 100%가 넘는 반면, 금천·영등포 등 다세대·다가구 주택이 밀집한 지역의 확보율은 80% 이하이다.
문제는 서울시의 주차공급정책이 한계에 봉착하고 있다는 점이다. 즉, 정책적인 노력으로 확보할 수 있는 주거지 주차공간은 점점 감소하고 있다. 서울시는 △학교 운동장의 지하공간 주차장 개발 △건물 부설주차장 및 학교 운동장 주차공동이용제 △주택의 담장을 허물어 주차장을 조성하고 쉼터 등을 갖춘 생활도로를 만드는 ‘그린파킹’ 사업 등의 노력을 기울였다. 그러나 학교 운동장 지하공간 주차장 개발의 경우 어린이 안전에 대한 문제와 함께 거주지 접근성의 한계가 제기돼 왔으며, 주차공동이용제의 경우 기존 이용자와 주민간 충돌이 발생하고 건물주 등 민간의 협조가 부족하고 ‘그린파킹’ 사업의 경우 조성비용이 저렴하고 부지확보가 용이하나 늘어나는 주차수요에 대응하기는 역부족이다.

이에 따라 서울시는 공급정책의 한계를 인식하고 2012년4월 국토해양부에 차고지증명제의 도입을 건의했다. 차고지증명제는 차고지(주차공간)가 없을 경우에는 차량을 등록할 수 없도록 차량 소유주의 차고 확보를 의무화하는 제도를 말한다. 일본의 경우, 어린이 교통사고방지 등 보행자를 보호하고 노상의 불법주차를 금지하기 위해 1962년에 이 제도를 도입해 현재 모든 차량에 적용하는 등 안정적으로 운영 중이다. 우리나라의 경우 제주도가 2007년에 이를 도입한 바 있다. 그러나 차고지증명제의 성공적 시행을 위해서는 노후주거지에 충분한 주차공간을 확보하는 것이 선행돼야 한다. 새로운 주차공간의 공급에 한계가 드러난 상황에서, 기존 주차공간을 보다 효율적으로 활용할 수 있는 방안이 필요한 것이다.

Ⅱ. 기존 주차공간의 효율적 이용방안

앞서 밝혔듯, 서울시의 주차공간 공급정책은 한계에 봉착하고 있다. 따라서 앞으로의 정책 방향은 주차공급 중심에서 기존 주차공간의 적극적인 활용으로 전환돼야 한다. 기존 주차공간을 효율적으로 활용하기 위해서는 첫째, 주차요금에 수요를 반영하는 것이 중요하다. 현재는 주차공급 중심의 기본적인 정책방향으로 인해 공공 주차요금이 낮게 책정돼 있다. 특히 1996년 시행 이후 요금이 한 번도 인상되지 않은 거주자우선주차제에 주차수요를 반영하기 위한 주차공간 개인입찰제를 도입해야 한다. 둘째, 주차공동이용제의 개선을 통한 부설주차장의 야간개방이 필요하다. 주차공동이용제는 현재 시행 중이지만 부진한 실적의 원인과 문제점을 파악해 개선방안을 마련해야 한다. 셋째, 주차분리분양제를 도입해 아파트의 여유주차장을 적극 활용해야 한다. 이를 위해 아파트 주차공간을 주택과 별도로 임대 또는 거래할 수 있는 제도적 기반을 조성해야 한다.

첫째 주차수요와 연동해 주차요금을 현실화하는 방안을 추진해야 한다. 현재 서울시의 대표적인 거주지 주차정책인 거주자우선주차제 요금은 정책이 시행된 1996년 이후 조정사례가 전무한 실정으로, 월별 전일 4만원, 주간 3만원, 야간 2만원의 낮은 요금을 유지하고 있다. 이러한 낮은 요금은 주차공간의 공급에 비해 과수요를 발생시켜 거주지 이면도로에 불법주차가 만연하는 현상이 나타나 보행환경의 악화, 사고위험 증가, 소방차 진입 방해 등 다양하고 심각한 문제를 야기하고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 먼저 이면도로의 불법주차 단속을 통해 주거지의 불법주차에 관한 시민들의 인식 변화와 공감대 형성을 유도해야 한다. 현재 자치구 관할의 주거지 이면도로는 주차단속이 활발하지 않은 실정이므로 서울시 차원의 단속노력을 강화함으로써 이면도로 불법주차에 따른 문제의 해결과 동시에 시민인식의 변화를 유도해야 한다. 이면도로의 불법주차에는 거주자우선주차 공간 등 공공주차장의 낮은 요금으로 인해 발생한 주차 대기수요가 포함돼 있다. 따라서 주차수요를 반영해 요금을 현실화하는 것이 장기적으로는 불법주차를 감소시키는 방법이다.

또, 거주자우선주차제 배정 기준에 개인입찰제를 단계적으로 적용해 주차요금에 수요를 반영해야 한다. 현재 거주자우선주차 공간은 자치구별로 차이가 있으나 기본적으로 점수제를 바탕으로 고득점자에게 배정하고 있다. 이에 반해 개인입찰제는 주차공간이나 주차할 수 있는 권한을 입찰에 부치는 제도로, 개인이 지불하고자 하는 희망금액을 주차공간 배정기준에 추가하는 방식이다. 여기서 희망금액은 입찰가로서, 주차수요를 반영하게 된다.

이 개인입찰제는 주민의 혼란을 최소화하기 위해 단계적으로 도입하는 것이 중요하다. 단기적으로는 주차수요에 따라 지역별로 요금을 차등 부과하고, 향후에 기존의 배정기준을 축소하고 입찰 희망금액의 비중을 확대한다. 초기에는 입찰상한가를 규정하고 주차난이 심각한 지역을 선정해 시범적으로 도입한다. 그러나 장기적으로는 입찰상한가를 폐지하고 서울시 전역으로 확대해 사회적으로 중요한 요소를 제외한 나머지 배정기준은 모두 입찰점수로 대체해야 할 것이다. 다만, 개인입찰제 도입 시에는 저소득층에 대한 배려가 필수적이다. 개인입찰제를 전면적으로 시행하게 되면 생계형 차량을 보유한 저소득층이 주차공간을 우선적으로 배정받을 수 있도록 제도적 보완이 필요하다.

개인입찰제 도입은 주차공간 배정의 형평성을 제고하고 민영주차장 활성화에 기여할 것으로 기대된다. 현행 거주자우선주차제는 기존 이용자가 주차면에 재배정될 수 있는 기회가 많아 지속적으로 민원이 발생하고 있다. 개인입찰제는 후순위 거주자들에게 참여기회를 확대할 수 있다. 또 거주자우선주차제를 비롯한 공공주차장의 낮은 요금으로 인해 민영주차장이 합리적인 요금을 징수할 수 없어 민영주차장의 실적이 저조한 실정이다. 민영주차장은 차고지증명제 시행에 앞서 충분한 주차공간을 확보하기 위해 필수적인 요건이므로 개인입찰제가 민영주차장 활성화에 기여할 것이다. 아울러 개인입찰제는 주차요금을 인상시켜 승용차 유지비용을 증가시키므로, 장기적으로는 한 대 이상의 차량 보유 가구의 차량 감소를 유도할 수 있을 것이다.

둘째 주차공동이용제 활성화를 통한 기존 주차공간의 효율적 활용을 추진해야 한다. 주차공동이용제는 현재 주택가의 타용도 부설주차장을 야간에 주민들에게 개방하는 정책으로 시행 중이다. 이 제도는 기존의 주차공간을 활용하는 가장 직접적인 전략이고 단기적으로 주차공급을 가장 손쉽게 늘릴 수 있는 주차정책이다. 그러나 학교나 건물 부설주차장 등에서 133개소 4,165면만을 개방하고 있어 그 활성화 방안이 절실하다. 실제 주차장 관리자를 대상으로 한 설문조사 결과, 외부차량 유입에 따른 안전문제, 기존 사용자와의 이용시간 상충, 유지관리 어려움 등으로 개방이 쉽지 않은 것으로 나타났다. 만약 서울시에서 전문 관리인력을 파견해 지원한다면 사고위험이 감소하고 안전문제의 책임소재가 분명해지는 등 긍정적인 효과를 거둘 것으로 예상되지만, 현재는 야간개방 주차장에 CCTV 설치비 및 램프건설비 등 소규모의 시설 개선비용을 지원하는 정도이며 개방에 따른 인센티브는 전무한 실정이다. 건물 부설주차장의 야간개방 확대를 위해서는 일반건축물 부설주차장에서 시설확보 및 비용지원의 강화를 강하게 요구하고 있다는 점에서, 건설 비용지원 대상을 구체적으로 한정하는 것보다는 안전을 제고할 수 있는 시설로 지원범위를 확장하고 인센티브를 지급하는 것이 바람직할 것이다.

셋째 주차분리분양제를 통해 노후주거지의 주차난을 해결해야 한다. 아파트의 주택과 주차공간을 묶음(Bundle)으로 분양하는 현재의 제도에서는 주차공간에 대한 개인의 선택권이 없어 승용차가 없더라도 주차장 건설비가 분양가에 포함된다. 주차분리분양제에서는 아파트의 주택과 주차공간을 분리해 분양받거나 기존에 분양받은 주거공간과 주차장을 따로따로 거래하는 것이 가능하며, 따라서 장기적으로는 현재 아파트의 여유주차장을 외부주민에 임대할 수 있게 된다.

현재 서울시의 424개 행정동 중 139개동에서 1000면 이상의 아파트 여유주차장이 존재하는 것으로 나타났다. 만약 주차분리분양제를 도입해 아파트단지의 여유주차장을 동일 행정동내 다세대·다가구주택에서 임대해 사용할 경우 상당한 편익이 예상된다. 아파트 여유주차장에서 흡수할 수 있는 같은 지역 내 노후주거지의 주차수요가 예측 가능해진다. 아울러 서울시 424개 행정동 중 154개동에서는 다세대·다가구주택에서 보유한 승용차의 50%가 아파트 여유주차장에 주차할 수 있게 되며, 106개동에서는 90% 이상이 아파트 여유주차장을 활용할 수 있다. 즉, 주차분리분양제 도입을 통해 새로운 주차장을 건설하지 않고도, 다세대·다가구주택 밀집지역의 주차난 해소가 가능하다.

다만, 주차분리분양제 도입을 위해서는 아파트 주민공동체의 설득이 매우 중요하다. 대부분의 아파트 주민들은 주차장을 외부에 개방하는 것에 대해 매우 부정적이다. 설득을 위해서는 서울시에서 야간개방에 따른 인센티브를 아파트 주민에게 부여하여 장려하는 것이 바람직하다. 무엇보다 주차요금, 주차공간의 거래방식 및 야간 주차장 개방방법에 대해 공동체 차원의 합의를 이끌어내는 것이 관건이다.
이 창 / 서울연구원 부연구위원

■ 해외도시의 주차정책

요금 탄력 적용, 주차공동이용 활성화
주차공간, 상호거래 가능한 재화로 인식



외국의 일부 도시에서는 주차수요를 실시간으로 요금에 반영하는 정책을 시행하고, 주차장 이용시간대가 다른 건물 간에 주차장을 공동으로 이용하도록 해 주차공급량을 계획적으로 감소시키고 있다. 또한 주택과 주차공간을 분리하여 임대 또는 거래하고, 수요에 따라 필요한 만큼만 주차공간을 건설해 비용을 절감하고 있다.

미국 샌프란시스코의 경우, 도심에서 스마트 주차미터기를 이용하여 수요에 따라 자동으로 요금을 조정하는 ‘SF Park’ 정책을 시행하고 있다. 이는 주차수요 변동에 따라 지역별로 요금을 탄력적으로 조정하는 것으로, 스마트 주차미터기 시스템이 주차공간의 점유여부를 실시간으로 파악해 잔여공간이 많으면 요금을 인하하고 적으면 인상한다. 또 주차수요가 적은 오전시간대의 관광지와 행정중심지의 요금은 인하되고, 오후의 주택가와 같이 수요가 많은 시간대의 요금은 인상된다. 주차요금은 3개의 시간대로 나누어 시간당 0.25달러~6.00달러의 범위에서 주차수요에 따라 1개월마다 인상 또는 인하되게 된다. 이 정책은 주차공간을 찾는 배회차량과 이중주차 감소에 효과적인 것으로 나타나고 있다.

주차공동이용 정책으로 한정된 주차공간을 효율적으로 활용하는 방안도 활용되고 있다. 주차공동이용 정책은 건물 용도에 따라 주차장 이용시간이 다른 시설들 간에 주차장을 공동으로 활용하는 방법이다. 예를 들어 은행·학교·병원과 같이 주차수요가 주간에 발생하는 시설은 야간 주차수요가 많은 음식점·영화관·유흥시설과 주차공간을 공동으로 이용함으로써 주차장 건설비용 및 운영비 절감이 가능하게 된다. 미국 캘리포니아의 MacArther Transit Village는 주거와 상업 및 공공시설이 포함된 복합용도 개발계획으로 일반적인 주차규정에 따르면 1041개의 주차면이 필요했다. 그런데 주거시설 전용주차면의 규모별로 분석한 결과 주차공동이용 정책을 시행하면 평일 기준으로 20%~60% 주차장의 감축이 가능한 것으로 나타나, 실제 주차공급규정에서 요구하는 것보다 54%가 적은 478면을 건설 중이다.

주차분리분양제(Unbundled Parking) 역시 활발히 시행되는 정책이다. 주차분리분양제는, 건물의 임대나 분양 시 주차공간도 건물과 같이 묶음으로 분양(Bundled Parking)하는 기존 주택제도와 달리, 주차공간과 건물을 별도로 거래 또는 임대하는 제도이다. 미국 샌프란시스코에서는 주차분리분양제를 의무적으로 시행하도록 해, 가구원의 의사에 관계없이 가구당 1면의 주차공간을 단순히 제공하는 것을 금지하고 주차공간 확장 시 임대료에 주차장 건설비용이 포함되지 않도록 규제했다. 이 결과 가구당 주차공간을 평균 1면에서 0.7면으로 감축할 수 있었다. 시애틀과 세인트루이스 역시 도심의 아파트 개발사업에 주차분리 분양제를 도입한 결과 약 20~30%의 구매자가 주차공간 건설비용을 제외한 가격으로 아파트를 구매했다.

서울을 제외한 아시아 주요 도시에서도 주차분리분양제가 활발히 시행 중이다. 특히 베트남 하노이, 싱가폴, 홍콩 등은 과반수 이상의 주택에 분리분양제를 적용하고 있다.

이러한 외국의 주차정책을 우리나라에 도입하기 위해서는 주차공간을 바라보는 관점의 변화가 무엇보다 필요하다. 우선 주차공간은 공급자와 수요자의 필요에 따라 상호거래가 가능한 재화라는 인식 아래 정책이 수립되어야 한다. 주차수요에 따른 주차요금의 조정은 재화의 가격이 수요와 공급에 의해 시장에서 결정되는 과정과 동일하다. 주차공동이용제 역시 다양한 용도의 건물 간에 주차공간을 서로 거래한다는 인식이 바탕이 된 것이다. 주차분리분양제는 수요에 따라 선택적으로 주차공간 구매를 가능하게 하는 정책이다.

이러한 정책들은 주차공간이 이론적으로 사적 재화라는 관점으로 바라보았기 때문에 시행될 수 있었다. 지금까지 주차공간은 공공재 혹은 정부나 건물주가 공급해야 하는 인프라로 간주되어 낮은 요금을 부과해 왔다. 그러나 경합성과 배제성이 없는 공공재의 경우 국가나 지자체가 제공 의무를 가지는 반면, 경합성과 배제성을 동시에 갖는 재화는 시장에 가격과 배분을 맡길 경우 가장 합리적이고 효율적으로 분배되는 특성이 내재되어 있다. 주차공간은 경합성과 배제성을 모두 가진 사적 재화에 해당하므로 시장에서 가격이 결정되고 자율적으로 분배되도록 하는 것이 이론적으로는 효율적이다.

그러나 주차난이 심각한 서울의 노후 주거지는 주거와 근린상업시설 등이 혼재돼 거주자 주차공간보다 많은 주차수요가 발생하는 특성이 존재한다. 이러한 현실적인 여건을 고려해 새로운 시각을 점진적으로 정책에 반영하는 것이 바람직할 것이다.