LH, 전국 20곳 대행개발 ‘공사대금 퍼주기’
LH, 전국 20곳 대행개발 ‘공사대금 퍼주기’
  • 이승열
  • 승인 2013.03.21 15:12
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기획/ 감사원, 혁신도시 건설 및 공공기관 이전 실태 감사

[시정일보] 혁신도시 건설사업은 2005년 참여정부에서 수도권 중심의 불균형 발전에 따른 지나친 과밀화 및 지방의 지속적인 정체와 저발전의 악순환을 해소하고자 수도권에 집중돼 있던 공공기관을 지방으로 이전해 지역발전의 성장거점을 육성하고자 계획한 사업이다. 이를 위해 2005년 발표한 '공공기관 지방이전 계획'과 2007년 마련된 '공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법'에 따라 지난해 말까지 10개 혁신도시에 113개 공공기관이 이전하는 방안이 확정됐다.

그러나 감사원의 감사 결과 주관부처인 국토해양부와 이전공공기관 들의 안일한 업무 추진으로 지난해 말 현재 4개 기관만이 이전을 완료했으며 평균 18.7개월이 지연되는 것으로 나타났다. 또 혁신도시 건설 역시 국토해양부와 사업시행자들의 업무 지연으로 최대 18개월 늦어지고 있으며 대행개발의 운용 및 토지조성원가 산정의 불합리로 국민의 혈세가 줄줄이 새고 있는 것으로 드러났다. 부산에서는 사업시행자가 민간사업자에게 과도한 특혜를 주고 있는 것이 적발되기도 했다. 아울러 혁신도시를 특화된 지역성장 거점으로 육성하기 위한 산학연클러스터 구축과 교육·주거·의료 등 정주여건 조성도 미비해 세종시 입주 초기 상황과 같은 불편이 예상된다는 것도 지적됐다.

감사원이 이와 같은 내용으로 지난 8일 공개한 '공공기관 혁신도시 이전 및 혁신도시 건설사업 추진 실태 감사' 내용을 요약한다.  

 

 

 1. 공공기관 지방이전 분야


감사원의 실태 파악 결과 혁신도시로 이전하는 113개 공공기관 중 청사를 신축해 이전하는 기관은 99개이며 임차사옥으로 이전하는 기관은 14개 기관이다. 이중 지난해 말 현재 청사신축 99개 기관 중 76개 기관이 착공했으며, 17개 개관은 현재 청사설계 또는 공사 입찰진행 중에 있다. 한편 '공공기관 지방이전 계획'에 따르면 이들 113개 기관은 지난해 말까지 지방으로 이전했어야 하나 이중 4개 기관만이 지난해 말까지 이전을 완료했으며 8개 기관은 설계·건축 일정이 확정되지 않아 이전시기조차 예측할 수 없는 실정이다. 또 신청사 건축 등 지방이전의 재원은 원칙적으로 종전부동산 매각대금으로 충당해야 하나 종전부동산을 매각해야 하는 78개 기관 중 33개 기관만이 지난해 말 기준 매각이 완료 또는 확정됐다.

 

 

우선 감사원은 국토해양부의 총괄관리 및 이전업무 소홀을 지적했다. 국토해양부는 건축물 설계 및 시공사 선정, 신축공사 등의 기간을 감안할 때 늦어도 2008년에는 설계 등에 착수해야만 이전에 소요되는 준비 기간을 확보할 수 있음에도 불구하고 ‘공공기관 선진화’ 정책에 따라 일부 이전공공기관이 통폐합되었다는 등의 사유로 87개 기관의 지방이전계획을 제출일로부터 최대 36개월이 경과한 2011년7월에야 승인하는 등 심의·승인과정에 평균 17개월을 소요했다.

또 국토해양부는 지방이전사업 초기부터 추진현황을 철저히 파악하고 이전공공기관이 이전시기를 지키지 않을 경우 평가 반영 또는 지원예산 삭감 등 실효성 있는 이행방안을 마련해 관리할 필요가 있었으나 초기 단계에 명확한 지방이전 추진일정을 확정·제출하도록 요구하거나 효과적인 이행방안을 마련하지 않는 등 관리를 미흡하게 했다. 이에 감사원은 국토해양부장관에게 이전공공기관의 총괄관리 및 이행방안 마련을 철저히 하고 이전계획 승인이 지연되는 일이 없게 하라는 내용을 주의 조치했다. 또 타당한 사유 없이 신사옥 설계를 장기간 발주하지 않는 등 이전을 지연하고 있는 11개 기관의 장에게도 주의 조치했다.

감사원은 또 당초 승인받은 지방이전계획과 달리 기존 시설을 매각하지 않은 채 신청사를 건립하는 내용의 지방이전계획(변경)안을 국토해양부에 제출하고 국토해양부가 이를 심의하지 않음을 회신했는데도 기존 시설 매각을 거부하고 있는 국세공무원교육원의 잘못도 지적했다.

감사원은 이밖에도 종전부동산을 매각하는 것으로 결정된 78개 이전공공기관 중 종전부동산이 부동산 경기 침체 등으로 인해 매각되지 않은데다 종전부동산 이외에는 이전 재원이 없어 지방이전 지연이 불가피한 9개 이전공공기관에 대해 국토해양부가 지원방안 등 실효성 있는 방안을 마련하지 않고 있는 것과, 사옥을 임차해 이전하는 것으로 지방이전계획을 승인받은 14개 이전공공기관 중 신사옥을 건립할 재원 및 구체적인 대안이 없는 3개 이전공공기관과 지자체로부터 임차사옥을 임대할 계획으로 돼있으나 임차보증금 등 이전재원이 마련되지 않은 3개 이전공공기관에 대해 국토해양부가 임차사옥 마련에 대한 합리적인 보완방안 및 이전재원 확보 방안을 마련하지 않고 있는 것을 지적했다. 또 부채규모가 큰 한국토지주택공사 등 6개 이전공공기관에서 업무시설을 특수시설로 분류하여 면적기준을 초과하는 신사옥 건립 계획을 반영했거나 사옥규모를 과대하게 설계하는 등의 문제점을 지적했다.

2. 부지조성 등 기반시설 건설 분야

감사원이 파악한 실태에 따르면 국토해양부는 2007년3월19일부터 4월16일 사이 10개 혁신도시의 개발예정지구와 사업시행자를 지정한 뒤 2007년3월부터 용지보상과 부지조성공사 등을 시작해 지난해 말 사업 완료를 목표로 혁신도시 건설사업을 추진했다. 그러나 일부 공구 부지조성공사의 지연과 군부대 이전 지연 등으로 개발계획상 사업기간을 최대 18개월 연장해 2014년6월30일 준공을 목표로 추진하고 있다.

 

혁신도시 건설사업은 크게 부지조성과 기반시설 설치로 나뉘는데 부지조성은 혁신도시 건설 부지에 대한 용지보상과 토공, 하수도공, 구조물공, U-city 공종 등으로 사업시행자가 수행하고, 기반시설 설치는 도로망 연결을 위한 진입도로 건설과 상수도, 폐기물처리시설, 전력시설 설치사업 등으로 구성되며 지역사업자가 수행한다.

이와 관련해 감사원은 건설공사 대행개발제도 운용에 대한 불합리를 우선 지적했다. 한국토지주택공사는 혁신도시 특별법 조항 등에 따라 전국 18개 사업지구에서 23건의 공사를 민간 건설업체와 대행개발사업으로 시행하고 있다. 대행개발은 민간 건설업체와 공사계약 체결 시 사업지구 내 공동택지 등에 대한 토지매매계약을 동시에 체결하면서 토지대금을 공사금액과 상계하여 공사금액의 일부를 현물(현물매입토지)로 지급하는 제도이다. 따라서 특정 사업지구를 대상으로 대행개발을 시행하고자 할 때에는 우선 현물매입토지를 일반매각할 경우 추가로 얻게 되는 이익과 대행개발 적용 시 낙찰차액만큼 추가로 지급되는 금액 등을 종합적으로 고려해 대행개발의 이익이 일반개발의 그것보다 클 경우에만 대행개발을 적용하는 것이 합리적이다. 그러나 감사원 감사 결과 대행개발이 시행된 전국 20개소의 사업지구에서 일반개발에 비해 총 1130억4500만 원의 공사대금이 과다 지급되어 사업비 부담 완화라는 대행개발의 당초 취지를 살리지 못하고 공사의 재무 상태에 부담을 주고 있는 것으로 나타났다.

감사원은 또 진입도로 등 기반시설에 대한 부적절한 건설계획도 지적했다. 국토해양부는 혁신도시 개발사업 시 가장 교통량이 많아 우선순위가 높은 것으로 분석되는 도로 노선에 대해 국고를 지원하고, 만약 국고지원이 어렵게 됐을 때 사업시행자가 우선 부담해 시행하는 등 사업비 부담주체 및 사업 시행주체를 조정해 우선순위가 가장 높은 노선부터 건설하는 방안을 마련해야 했는데도 이러한 방안은 마련하지 않은 채 매년 기획재정부에 국고지원만을 요청하고 있어 우선순위가 가장 높은 노선의 건설이 오히려 늦어지고 있는 잘못을 지적했다.

또 단독주택지 도시가스관의 이중굴착 문제도 지적됐는데, 「도시개발법」에는 도시개발구역 내 가스 및 전기, 지역난방 등의 기반시설은 해당 지역의 기반시설을 공급하는 사업자가 사업자 부담으로 부지조성공사의 준공일까지 설치하도록 규정돼 있으나 기반시설 사업자의 미이행 시 과태료나 벌금 등을 부과하거나 도시개발사업 시행자가 대신 설치할 수 있는 규정이 없는 반면 「택지개발촉진법」은 사업자가 준공일까지 기반시설을 설치하지 않는 경우에는 택지개발사업 시행자가 기반시설을 자기부담으로 설치하고 기반시설 사업자에게 비용의 상환을 요구할 수 있는 「주택법」 조항을 준용하도록 하고 있다. 그럼에도 불구하고 국토해양부는 혁신도시 내 기반시설의 설치에 관해 「도시개발법」의 규정만을 준용하도록 한 채 사업시행자가 택지개발사업의 준공 전에 기반시설을 설치하도록 하는 방안을 마련하지 않고 있어 6개 혁신도시에서 이미 포장된 도로를 굴착해 도시가스관을 설치하게 돼 입주민의 비용 부담이 늘어날 것으로 예상된다.

혁신도시 토지 조성원가가 부적정하게 산정된 잘못도 지적됐다. 혁신도시 토지의 조성원가 산정은 그 산정기준에 따라 이해관계자가 신뢰할 수 있도록 객관적인 자료와 근거에 의해 해야하고 세부 항목별 조성원가는 사전적 조성원가와 실제 발생원가와의 차이가 발생될 것으로 예상되므로 가능한 한 실제 발생원가에 근접하도록 공정하게 산정해야 한다. 그런데 한국토지주택공사가 강원, 광주·전남, 대구, 경북, 경남혁신도시의 조성원가를 재산정하면서 산정시점에 가장 최근에 확정된 조성원가 추정 기초자료가 아닌 자료 등을 잘못 적용하거나 전북혁신도시의 조경공사비 조성원가를 산정하면서 기술용역대가 산정기준을 잘못 적용하여 최종 사업비 및 조성원가를 과다하게 산정하는 등의 잘못이 드러났다. 또 사업용지 매수과정에서 소요되는 부대비용인 용지부대비 역시 실제 발생원가에 근접하도록 합리적인 산정기준을 마련해 산출해야 하는데도 용지부대비율을 혁신도시별로 각각 다르게 적용하는 등 기준 없이 산출·계상해 조성원가에 용지부대비가 적정하게 반영돼 있는지를 알 수 없게 했다. 이에 관해 감사원은 이후 조성원가 산정업무를 철저히 하라는 내용을 주의 조치했다.

감사원은 이밖에도 혁신도시개발사업 시행으로 인해 생활기반을 상실하게 되는 주민의 소득 창출을 위해 8개 혁신도시에서 시행하는 주민지원사업이 자격이 되지 않는 주민단체나 주민 중 극히 소수가 대부분의 주식을 보유하고 있는 회사에 위탁해 그 혜택이 실제 주민에게 돌아가지 못할 우려가 있는 사항과, 개발사업으로 인해 생태계가 단절될 경우를 대비해 설치하는 생태통로의 폭을 과다하계 설계해 사업비를 낭비한 잘못을 지적했다.

또 부산도시공사가 부산문현혁신도시 복합개발사업을 민간사업자 공모방식으로 추진하는 과정에서, 이전공공기관과 직접 토지매매계약을 맺지 않고 민간사업자에게 매도 후 이전공공기관과 매매계약을 체결하도록 해 이전기관의 부담을 늘리고, 또 사업계획 변경을 부당하게 승인해 이전 시점이 당초 계획보다 2년 이상 늦어지게 됐으며, 당초 통합개발하기로 했던 용지를 민간사업자가 분할해 다른 민간사업자에게 매도하도록 승인해 이 사업자가 결과적으로 사실상 아무런 공모절차 없이 민간사업자로 선정됨과 동시에 용지를 사실상 수의계약에 의해 공급받게 한 것을 적발하기도 했다.

3. 산학연클러스터 구축 및 정주여건 조성 분야


감사원이 파악한 실태에 따르면 혁신도시 특별법 및 시행규칙에 따라 정부는 이전공공기관과 관련있는 기업, 대학, 연구소 등을 혁신도시에 유치해 혁신도시를 특화된 지역성장 거점으로 육성하기 위해 산학연클러스터의 구축을 추진하고 있다. 2007년7월 정부가 10개 지방자치단체로 하여금 혁신도시 클러스터 구축계획을 추진하도록 가이드라인을 시달했고 이후 6개 혁신도시 관할 지방자치단체는 2012년11월까지 구축계획을 수립했으며, 4개 혁신도시에서는 2012년12월 말 현재 구축계획을 수립하고 있다. 또 정부에서는 2005년 '공공기관 지방이전 계획'을 발표하면서 이전직원에 대한 지원 방안으로 ‘주택문제 해결’, ‘우수한 교육여건 조성’, ‘의료·문화·여가 등 양질의 정주여건 조성’ 등 24개 사항을 약속했고, 국토해양부에서는 지방자치단체의 정주여건 조성에 대한 수립지침을 제시하고 각 지방자치단체의 이행상황을 점검하며, 지방자치단체는 정주여건 조성 계획을 수립하고 지원방안을 마련해 이행하는 것으로 체계를 정하고 있다. 그런데 국토해양부에서 2007년7월 같은해 10월까지 지원계획을 수립해 제출하도록 요구했으나 10개 지방자치단체는 평균 39개월이 지연된 2011년5월에야 정주여건 조성계획을 확정했다.

우선 감사원은 산학연클러스터 구축계획에 대한 부적정한 검토 등을 지적했다. 혁신도시 클러스터 구축계획 추진 가이드라인 및 혁신도시 기본구상 방향에 따르면 시·도지사가 구축계획을 수립할 때에는 유치업종에 대한 수요분석 결과를 반영하여 유치업종을 구체적이고 명확하게 선정한 후 유치대상별로 차별화된 유치전략을 수립해야 하며 또 국토해양부에서 구축계획의 실현가능성 등을 검토해 필요한 경우 구축계획의 수정·보완의견을 제시할 수 있다. 그런데 2012년11월 말 구축계획 수립을 완료한 5개 혁신도시에서는 유치업종에 대한 수요조사를 실시하지 않은 채 유치업종을 선정했고 선정된 유치업종도 모호하거나 막연하며 산학연클러스터 용지 내 입지가 제한된 시설을 유치하는 것으로 계획을 수립하거나 아예 유치전략을 수립조차 하지 않는 등 구축계획을 미흡하게 수립했는데도 국토해양부는 부실하게 수립된 구축계획을 검토하거나 해당 시·도지사로 하여금 이를 수정·보완하도록 하는 등의 조치를 취하지 않았다. 또 국토해양부는 혁신도시 산학연클러스터 용지 내 기업 등의 유치를 위한 별도의 지원방안을 제도화하거나 다른 부처와의 협력체계를 구축하지 않아 기업 등을 유치하기 어려워 이전공공기관과 기업·대학·연구소 등의 기관이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 여건을 갖추지 못하는 실정이다.

감사원은 또 교육·주거 등 혁신도시 정주여건의 미흡한 조성도 지적했다. 혁신도시가 국토 균형발전을 위한 지방의 성장 거점으로 발전하고 수도권 이전공공기관이 각 혁신도시에 안착해 융화되기 위해서는 주거와 교육, 문화 등 적기에 수준 높은 정주여건을 갖춰야 한다. 또 국토해양부는 각 지방자치단체로 하여금 혁신도시 이전 직원의 거주에 불편함이 없도록 주거와 교육, 문화 등 정주여건 조성 계획을 면밀히 수립·이행하도록 하는 한편 주기적으로 지방자치단체의 정주여건 조성 현황을 점검하여 차질 없이 추진되도록 관리했어야 한다. 그러나 10개 지방자치단체에서 수립한 이전지원계획의 적정 여부를 점검한 결과 교육시설의 경우 개교시기를 제시하지 않은 채 공급규모만을 제시하거나 최초 이전공공기관의 이전 이후에 개교하는 것으로 이전지원계획을 수립했고, 의료시설의 경우 종합병원 유치 지원 및 국공립 의료기관 이용 편의 제공 방안 등이 제대로 수립되지 않았다. 또 국토해양부는 주거·교육·대중교통 등 지방자치단체의 지원계획과 이전 초기의 주거시설 부족 문제에 대해 면밀한 보완대책을 마련하지 않았다. 그 결과 10개 혁신도시에서 입주 초기 공동주택이 부족하거나 교육·의료시설 등이 최초 입주기관 입주 이후에나 마련돼 세종시 입주 초기 상황과 같이 이전직원의 생활불편이 예상된다.