임차가구 포함 1.2대 이상 주차장 확보 의무화
세대수 증가·별동증축에 따른 과밀화 대책 필요
리모델링 방식개선·활성화로 사업비 절감 추진
아파트 리모델링 정책의 변화와 사업추진 실태
리모델링 제도는 2001년 도입 당시 대수선형이었지만 2005년에 증축개념의 도입, 2012년에 일반분양까지 허용됐고 현재는 수직증축 허용여부도 검토 중이다. 아파트 리모델링 개념이 도입된 것은 2001년 이후로 당시만 해도 기존 아파트 전용면적의 증가 없이 건물을 수선하는 사업으로 실시됐다. 2005년에 기존 전용면적의 3/10 이내에서 증축이 허용되면서 증축형 아파트 리모델링 사업이 보편화됐다. 2012년에 정부는 침체된 아파트 리모델링 사업 활성화를 위해 정치권의 요구를 받아들여 기존 세대수의 10%증가와 일반분양, 별동증축 등을 허용했다. 이와 함께 인구구조 및 주택시장의 변화에 대응하고자 세대구분형 아파트(일명 멀티홈) 확보를 위한 완화정책도 제시됐다. 2013년에 현 정부는 4.1 부동산 대책에서 그동안 불허해 왔던 아파트 리모델링의 수직증축 허용을 전제로 검토 중이다.
정부는 침체된 아파트 리모델링을 활성화하기 위해 세대수 10% 증가와 일반분양 허용, 별동증축 허용, 세대분리 기준 완화 등 다양한 정책을 제시했다. 아파트 증축 시 국민주택규모(전용면적 85㎡)미만에 대해서는 전용면적 기준으로 종전의 30% 증가 이내에서 40%까지 면적 증가를 허용했다. 세대수 10% 증가 허용은 주택법에 의거 각 세대의 증축 가능한 면적을 합산한 면적의 범위 내에서 기존 세대수의 1/10 이내로 세대수 증가를 허용했다. 하지만 별동증축은 수평 또는 별도의 동으로 증축하거나 세대분할하는 경우로 한정했다.
1,2인 가구 증가에 대응하기 위해 기존 아파트를 재활용하고자 리모델링 시 세대분리형 아파트(멀티홈)의 최소 면적기준을 대폭 완화했다.
자세한 내용으로는 국민주택규모(전용면적 85㎡)를 초과한 아파트에 한해 30㎡ 이하 분할임대가 가능하던 것이 이번 개정으로 세대별 규모 제한 없이 전용면적 14㎡이상 구획을 허용했다. 독립된 생활을 위한 설계기준을 마련했다. 독립된 현관과 1개 이상의 침실, 개별부엌과 샤워실이 구비된 개별욕실의 설치를 의무화 한다. 부대복리시설을 완화해 실제로 거주가구가 증가함에도 불구하고 1세대로 간주해 추가적인 부대복리시설 및 주차장 설치의무를 면제했다. 아파트 단지의 기반시설 부담과중 방지를 위해 임차가구의 수 및 임차가구의 전용면적이 각 전체세대수 및 전용면적의 1/3을 초과하는 것은 불허했다. 단 시장, 군수, 구청장의 판단해 주차난 등이 우려되는 경우에는 60㎡이하 세대구분형 아파트는 임차가구당 0.2대 이내에서 주차장 설치의 의무부과가 가능하게 했다.
정부의 활성화 정책에도 불구하고 아파트 리모델링의 사업실적을 보면 강남지역과 한강변의 일부에서만 추진됐고 사업실적은 저조하다. 2005년 법적으로 증축이 허용된 이후 전용면적 증가 30% 이내의 증축형 리모델링이 보편화됐다. 이 중 용적률의 증가폭이 30%를 초과한 곳은 전용면적 증가 외에 공용 면적의 용적률 증가가 추가 합산된 것으로 법과는 별개로 증축이 가능하다. 아파트 리모델링 사업의 실적을 보면, 2008년 금융위기 이전부터 추진되거나 완료된 5개 지역으로 전체 리모델링 아파트의 연한 해당 대상지 중 약 1%에 불과하다. 이곳은 서울시 아파트가격의 평균치보다 높은 강남지역과 한강변에 거의 분포하고 있다. 현재 추진실태를 보면 2008년 금융위기 이후 거의 사업이 중단됐다. 정부는 2012년 상반기에 세대수 10%의 증가와 일반분양, 별동증축 허용 등 리모델링 활성화 정책을 추진했으나 부동산 경기침체 등으로 그 이후 사업추진 실적은 전무한 상태이다.
서울시 정책과제와 개선방안
활성화 조치를 활용한 주택공급 확대와 함께 과밀화 대책 마련이 시급하다.
수요가 감소중인 대형평형 아파트를 활용해 소형 및 임대주택의 공급확대가 필요하다.
1,2인 가구의 계속적인 증가와 고령화 진행으로 소형 및 임대 수요는 증가하고 있는 반면, 4인 가구는 감소하고 있어 대형평형 아파트의 재활용이 필요하다. 서울시내에서 1,2인 가구 증가에 대응한 임대 및 소형주택 건립을 위한 신규 용지 확보가 곤란한 상태에서 기존 아파트의 재활용은 매우 중요하다.
세대수 10% 증가와 별동증축에 의한 과밀화와 주차난의 방지책 마련이 필요하다. 별동증축을 통한 세대수 10%증가는 사업비 충당효과가 커서 무분별하게 건립될 경우 주거환경의 악화와 주차난 심화가 우려되는 바 대책을 마련해야 한다. 리모델링 활성화 제도를 활용해 아파트 리모델링의 사업비 절감유도가 필요하다. 기존 증축형 리모델링의 고비용구조 문제를 주택수요의 변화에 대응해 개선하고 활성화 제도를 활용해 사업비를 절감해야 한다.
기존 아파트 리모델링 시 멀티홈을 도입해 소형 및 임대아파트의 공급을 확대해야 한다.
전용면적 85㎡를 초과한 아파트를 대상으로 멀티홈을 도입해야 한다.
서울시의 주택수요 변화에 대응해 전용면적 85㎡를 초과한 아파트를 우선 대상으로 리모델링 시 멀티홈을 도입해 임대아파트 및 소형아파트를 확보해야 한다. 서울시는 노후아파트 리모델링시 멀티홈 도입을 통한 주택공급 가능성을 홍보하고 시범사업을 추진하며 가이드라인을 마련해야 한다. 그 일환으로 멀티홈 적용에 대해 주민요구가 있을 경우 서울시는 건축설계와 단지설계, 수용밀도, 사업성 확보의 관점에서 적정성 여부를 파악할 수 있도록 전문가 파견 및 행정지원을 실시해야 한다. 반면에 전용면적 85㎡이하인 아파트에 대해서는 멀티홈 도입시 과밀화 및 주차장 부족 문제가 우려되므로 멀티홈 도입을 억제하는 정책을 추진해야 한다.
멀티홈 도입시 임차가구 증가에 대응해 주차장 확보기준을 강화해야 한다.
전용면적 85㎡를 초과한 아파트는 멀티홈 도입 시 임차가구를 포함해 1.2대 이상의 주차장 확보를 의무화하는 제도개정이 필요하다. 여기서 가구당 1.2대는 일반 가구당 1.0대 이상에 임차가구당 0.2대 이상을 합산한 수치로 임차가구당 0.2대는 서울시 공공임대아파트의 주차장 확보기준과 동일한 수준이다. 정부는 멀티홈 도입 시 1991년 기준의 주차장 기준을 적용하고 있지만 실제 리모델링 대상지의 과반수가 ’90년 이전에 건립돼 전용면적 85㎡이하의 주차장 확보기준은 현 기준과 비교해 50% 이하이다. 현실에 맞게 세대당 1.0대 이상으로 개정이 필요하다.
멀티홈 도입을 위해 세대수 및 면적의 1/3증가 규정을 개정해야 한다.
멀티홈 도입의 필요성과 가능성이 높은 곳은 전용면적 85㎡를 초과한 아파트가 과반수를 차지하고 있는 단지이지만 1/3증가 이내 규정이 오히려 사업추진을 어렵게 할 수 있어 민원을 야기할 우려가 있다. 이것을 가구당 1.2대 이상의 주차장 확보기준으로 대체하는 것이 바람직하다.
세대수 증가와 별동증축에 따른 과밀방지를 위해 밀도관리를 강화해야한다.
아파트 리모델링에 대한 개발밀도 상한치를 설정해야한다.
법 상한치의 적용을 받지 않는 일반아파트의 증축형 리모델링 사업에 대한 밀도증가 범위는 재개발 및 재건축과 같이 도시계획법상 주거지역 세분화의 밀도까지 허용해야 한다. 단, 지구단위계획 구역내 아파트 리모델링 사업지구에 대한 용적률 상한치는 해당 지구단위계획상 재개발·재건축사업에 허용되고 있는 밀도수준까지 허용한다. 자치구에서 운용하고 있는 일반 아파트 리모델링에 대해서는 서울시가 도시관리차원에서 밀도관리 지침을 마련해 제공한다.
별도증축에 따른 주거환경 악화방지를 위해 최소한의 지침을 마련해야 한다.
기존 용적률이 250%이하의 아파트에 대해서는 건축설계와 단지배치의 관점에서 수평증축에 따른 일조권 및 프라이버시 침해 여부를 판단해 별동건축을 허용해야 한다. 기존 용적률이 250%이상인 아파트 단지에서는 단지내 과밀화 방지를 위해 별동증축을 원칙적으로 불허해야 한다. 단지내 통풍 및 일조권 확보를 하기 위해 개발밀도와 관계없이 ㄱ, ㄴ자형 아파트단지가 별동증축과 수평증축을 통해 ㄷ, ㅁ자형으로 바뀌지 않도록 사업인허가 시 건축심의 및 지도를 강화해야 한다.
아파트 리모델링 사업 시 세대수 증가를 고려해 주차장을 확보해야 한다.
별동증축을 통해 기존 세대수의 10%가 증가할 때 지구내 주차난을 더욱 악화시킬 수 있어 리모델링 시 총 건립세대수의 1.0대 이상의 확보를 원칙으로 한다. 별동증축의 가능성이 높은 저밀도 아파트단지가 집단화된 곳에서 근린생활권 차원에서 증가할 세대수를 상정해 인프라 확충계획을 선제적으로 수립해서 대응해야 한다.
기존아파트 리모델링 방식의 개선과 활성화 제도를 활용해 사업비 절감을 도모해야 한다.
리모델링 사업비를 절감하기 위해 아파트의 기존 평형의 증가는 최소화하고 지구내 필요한 주차장은 세대당 충족하는 수준으로 하며 필요 이상의 계약면적 증가는 억제해야 한다. 특히 대형평형 아파트는 기존 평형을 그대로 유지하는 수선형 리모델링을 원칙적으로 하고 중소형 아파트의 증축은 선별적으로 허용해 사업비 증가를 억제해야 한다. 계약면적의 증가를 초래하던 각종 스포츠시설 및 주민편익시설의 과다한 설치도 억제해 사업비 증가를 최소화 해야한다. 아직도 대형평형 중심의 증축형 리모델링을 추진하고 있는 사업지구에 대해 부동산시장 및 주택수요의 변화를 인지시켜 저렴한 아파트 리모델링방식으로 전환하도록 정책적으로 유도해야 한다.
신규 리모델링 활성화 제도를 활용한 사업비 절감을 추진해야 한다.
전용면적 85㎡를 초과한 아파트는 주민의 동의하에 멀티홈 도입으로 인한 임차가구의 전월세비를 활용해 사업비 일부를 충당해야 한다. 기존 용적률이 200% 이하이거나 250% 이하이면서 아파트 단지내 개발가능한 공지가 있는 경우 별동증축을 허용해도 건축설계와 단지배치상 주거환경에 지장이 없다면 건축을 허용해 사업비 일부를 충당해야 한다. 이때 별동증축을 통한 세대수 10%증가분의 일반분양에 대한 개발이익 배분은 전용면적 85㎡를 경계로 한 전용면적의 증가면적에 대한 10% 차등적용에 따른 형평성 문제를 해소하기 위해 기존 면적비로 동일(30% 증가 이내)하게 적용해야 한다.
서울연구원 권영덕 선임연구원
■ 리모델링 활성화로 예상되는 변화와 문제점
주거환경 악화ㆍ대형 평형 사업추진 저조 우려
별동증축, 아파트 가격 비싼 저밀도 단지 유리
강남구ㆍ서초구ㆍ송파구ㆍ양천구ㆍ강동구 해당
멀티홈 도입, 강남지역ㆍ한강변 자치구 유리
높은 전세값ㆍ85㎡이상ㆍ노인가구 3지표 충족
용적률 증가를 수반하는 증축형 리모델링은 사업이 추진될수록 도시 밀도 관리의 관점에서 보면 부적격 건물이 양산 될 수 있다. 리모델링 연한에 해당하는 일반 아파트단지 중에서 현재 서울시 조례상 주거지역 밀도기준 초과하는 것은 10만6480세대로 33.0%를 차지한다. 아파트 리모델링 시 용적률 30% 증가를 상정할 때 부적격 대상은 20만1455세대로 62.4%를 차지해 약 2배의 증가가 예상된다.
부동산 경기침체와 가구원수의 변화로 대형평형 아파트를 지향한 증축형 리모델링 사업은 추진실적이 저조하다. 대형평형을 선호한 고비용구조의 증축형 리모델링 사업은 대형평형 아파트 가격의 하락과 소형평형 위주의 주택수요 변화로 더 이상 사업추진이 곤란하다.
주택수요의 변화를 주도해온 가구원수 변화를 보면 그동안 1,2인 가구수는 계속 증가해 온 반면, 대형평형의 주 수요원이었던 4인 가구수는 급격히 감소했다. 대형평형 아파트일수록 계약면적의 증가폭이 커서 고비용구조의 리모델링을 초래한다. 계약면적은 전용면적의 30% 증가 이외에 공용면적, 주차장 및 부대복리시설의 면적 증가를 포함하고 있어 기존 전용면적에 비해 대폭 증가하는 경향이 있다.
전용면적 85㎡ 기준의 10% 차등적용 방안은 개발이익 배분 시 역민원 발생이 우려된다. 소형평형 아파트의 리모델링 활성화 조치의 일환으로 전용면적 85㎡미만은 40%, 그 이상은 30%의 증가를 허용한다면 10% 차등적용으로 이익 배분 시 역민원이 우려된다. 전용면적 85㎡의 경계부에서 증축허용비율 10%의 차등적용에 따른 약 8.5㎡의 면적 차이로 인해 개발이익 배분 시 민원발생이 우려된다.
별동증축 시 과밀개발이 우려되고, 별동증축 가능지는 강남지역 아파트가 유리하다. 따라서 별동증축 허용 시 주거환경 악화가 예상되므로 선별적 적용이 필요하다. 기존 세대수의 10% 이내 증가 및 일반분양을 위해서는 수직증축이 허용되지 않는 한 별동증축은 필수다.
다양한 형태의 별동증축이 예상되는 바 주거환경 악화 방지책의 마련이 필요하다. 용적률 250%를 초과한 아파트는 ㄱ, ㄴ자 형태를 보이는데 별동증축 시 ㄷ, ㅁ자 형태로 바뀌어 통풍과 일조권 확보가 곤란하고 사생활 침해가 우려된다. 별동증축에 대한 높이기준이 없어 사업추진과정에서 건축심의 시 논쟁이 우려된다. 세대수 10%의 증가가 예상되는 아파트단지가 집단화돼 있는 곳에서는 기존 인프라의 과부하가 우려된다. 기존 주차장의 부족 심화와 근린생활 차원에서 기존 인프라시설의 과부하 등 부정적인 영향이 우려된다.
별동증축 가능성은 아파트가격이 비싸고 저밀도 아파트 단지가 많은 지역이 유리하다. 기존 세대수 10% 증가분의 일반 분양액은 입지조건에 따라 차이가 있음에도 사업비의 절감효과가 커서 별동증축의 가능성이 상존한다. 기존 용적률이 200% 이하이면서 아파트 매매가격이 서울 평균치(1565만원/3.3㎡)보다 높은 아파트 단지에서는 별동건축 가능성이 상존한다. 리모델링 연한에 해당하면서 용적률이 200% 이하인 기존 아파트 단지는 389개(28만354세대)로 전체 단지수의 36.1% 총세대수의 50.6%를 차지한다. 자치구별로 용적률 200%이하이면서 서울시 아파트가격의 평균값보다 높은 곳을 보면 강남구, 서초구, 송파구, 양천구, 강동구가 해당한다. 그 대상 세대수는 14만4517세대, 이 중 10%만큼 주택공급이 가능하다.
멀티홈의 적용 가능성과 주택공급 효과는 기대되지만, 규제사항의 개선이 필요하다.
건축설계 및 사업성, 주택수요를 검토한 결과, 멀티홈의 적용 가능성은 충분하다. 기존 아파트는 멀티홈 도입을 위한 최소면적이 42㎡이상이면서 2베이(bay)이상(방당 전면폭 3.3㎡이상)이면 확보가 가능하다. 같은 아파트 동(棟)내에서 층별·세대별로도 멀티홈의 도입이 가능하다. 계단식 아파트 3베이(bay)이상이면 기존 출입문의 위치를 뒤로 변경해 두 가구의 거주가 가능하도록 배치가 가능하다. 기존 아파트에 멀티홈의 도입 시 임차가구의 전세금을 활용한 사업비의 충당 가능성은 전용면적 85㎡를 초과한 아파트이면서 임대료가 높은 곳이 유리하다. 기존 리모델링 사업지구를 검토한 결과, 전용면적 85㎡를 초과한 38평형의 경우 멀티홈을 통한 15평 기준의 임차가구 확보로 전세금 활용이 가능하다. 리모델링 사업비에 임차가구의 전세금을 활용할 경우 강남구는 100%충당 가능하고 노원구도 약 60%이상 충당이 가능하다.
멀티홈의 도입 필요성은 기존 아파트를 활용한 임차가구 확보와 주택수요변화에 걸맞은 기존 중대형평형의 다운사이징에 기인한다. 전자는 고령화시대 도래와 더불어 임대를 통한 노후대책, 후자는 소형주택 중심으로 수요변화에 대응이 필요하다. 1인 및 2인 가구수는 2010년 이후 각각 20% 이상으로 계속 증가한 반면 4인 가구수는 31% 이하로 계속 감소하는 추세 아파트 평당가격지수로 보아도 대형 93.1,중형 95.6, 소형 96.6으로 소형평형의 수요가 가장 높고 증가 추세이다.
멀티홈 도입은 아파트 가격이 높은 강남지역 및 한강변 자치구가 유리하다.
멀티홈에 의한 주택공급의 가능성은 아파트 규모와 거주자의 속성, 아파트 전세가격지수에 의한 영향이 크다.
이러한 관점에서 3가지 지표(서울시 평균 전세가격 이상, 아파트 전용면적 85㎡ 초과, 65세 이상 인구)의 합집합으로 본 결과 강남구, 서초구, 송파구, 용산구, 양천구, 노원구, 영등포구, 동작구, 강동구가 해당한다.
이중 주택공급 가능성이 높은 전용면적 85㎡ 초과인 아파트 단지는 8만2458세대로 멀티홈 도입 시 임대형과 중소형 아파트 공급이 증가한다.
멀티홈 적용대상이 종전의 85㎡ 초과에서 42㎡이상 아파트로 최소면적이 대폭완화돼 세대밀도 증가에 따른 과밀화가 우려된다. 대상이 약14.4만 세대(20.8%)에서 약60.0만 세대(86.7%)로 4배 이상 증가했다. 그 결과 영세규모의 멀티홈 허용과 대상지의 급증으로 주거환경의 악화가 우려되므로 리모델링 시 멀티홈 적용 최소면적의 상향 조정이 필요하다.
멀티홈 도입시 정부가 제시한 1991년 주차장 설치기준 적용은 현실과 격차가 있어 주차부족 문제가 야기될 우려가 있다. 주차기준설정은 1991년도는 세대당 약1.2대이지만, 1990년 이전 기준은 전용면적 85㎡이하 아파트의 경우 0.6대 이하로 주차난이 심각하므로 보완이 필요하다. 리모델링 연한 해당 아파트 중에서 이에 해당되는 1990년 이전 아파트가 35만7452세대로 54.2%나 차지하고 있다.
멀티홈 도입 시 임차가구의 주차장 확보의무의 면제는 주차난 심화가 우려되므로 서울시 공공임대아파트의 설치기준(0.2세대/세대)에 준해 보완이 필요하다. 임차가구의 면적 및 세대수 증가의 1/3이내 규정이 오히려 전용면적 85㎡초과 아파트에 대해 멀티홈 도입을 어렵게 만들 수 있어 제도 개선이 필요하다. 사례지구의 검토결과, 멀티홈 도입가능성이 높은 전용면적 85㎡이상 아파트세대 비율은 49.6~100%를 차지한다. 이곳은 규정에서 정한 기존 세대수의 1/3이내를 이미 초과해 멀티홈 도입 시 주민들 간의 의견조정에 어려움이 예상돼 규정의 개정이 필요한 지역이다.
멀티홈 도입시 전용면적 85㎡초과 아파트가 유리하고 그 이하 규모는 불리하다.
거주자의 구성원 변화로 기존 주택 규모의 다운사이징의 필요성과 노후용 임차가구의 임대수입에 대한 관심이 고조된다. 정부 및 서울시 주택정책상 주택수요 변화에 대응해 기존 아파트를 활용한 소형주택 및 임대주택의 공급 확대가 가능하다. 실내공간상 세대구분의 용이성과 현 주차장 확보기준의 대응이 가능하다. 전용면적 85㎡이하 규모의 아파트는 멀티홈 도입이 불리하다.
전면폭과 실내공간이 협소해 세대구분이 불리하다. 1990년 이전의 아파트 단지는 주차장 설치기준이 현 수준의 50%이하여서 임차가구 증가에 따른 주차난 심화가 우려된다.
가구원수의 변동이 적고 주택수요가 많은 아파트 평형이기 때문에 멀티홈 도입의 가능성은 상대적으로 저조하다.
