Ⅰ.전통시장법과 시장정비사업의 실태
[시정일보]「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 전통시장법)은 2004년 10월 「재래시장 육성을 위한 특별법」을 모태로 제정했다. 이는 상권이 위축되고 매출이 감소하면서 물리적, 기능적으로 쇠퇴하는 전통시장을 지원ㆍ육성하기 위해 시장 시설과 경영 환경을 개선하고자 제정됐다.
이에 전통시장법은 기존 전통시장의 시설 혹은 경영 현대화를 지원하는 한편 전면철거방식의 시장정비사업 촉진이라는 상반된 내용이 공존하고 있다.

또한 시장정비사업의 활성화를 유도하기 위해 건폐율, 용적률, 높이 등 건축 특례와 지방세, 과밀부담금 등 세금 특례를 적용하고 사업추진을 위한 동의 요건도 완화했다.

시장정비사업은 현재 부동산경기와 맞물려 다소 주춤하고 있다. 서울시에서 완료되었거나 추진 중인 시장정비사업은 74개소이다. 완료된 곳은 48개소이고 공사 중, 착공준비, 인허가준비 등 추진 중인 곳은 26개소이다. 이외에 전통시장법상 요건에 의해 향후 시장정비사업의 추진이 가능한 시장은 138개소이다.

용도지역상 대부분 주거지역(일반주거지역, 준주거지역)에 위치하였고, 성북구, 영등포구, 관악구 등 주로 기성 시가지에 입지한 시장에서 정비사업을 추진했다.

그러나 부동산 경기 상황과 연동되어 현재 정비사업은 침체된 상태다. 사업추진승인일 기준으로 살펴보면 2000년 이전 21개소, 2000~2005년 23개소, 2000년대 후반 8개소가 승인됐다. 부동산 경기가 좋았던 2000년대 중반기까지 사업추진 의지가 많았고, 부동산 경기가 침체된 2000년대 후반에는 감소했다.

특히 2006년에는 시장정비사업의 심의가 중소기업청에서 시ㆍ도지사로 위임되었고 사업심의가 강화되면서 사업추진승인 감소 추세에 있다. 공사완료 기준으로 살펴보면 2003년 이전이 5개소, 2004~2006년이 17개소, 2007~2009년이 15개소, 최근 3년 내 완료(2010년 이후)가 11개소이다.

Ⅱ.서울시 시장정비사업의 쟁점
시장정비사업은 현행 법 체계상 많은 한계가 내재해 있다.
먼저 일반적으로 사업법은 동일 법 체계 내에서 계획, 사업승인, 관리 등 일괄처리하는 반면 시장정비사업은 전통시장법에서 시작하지만 사업추진은 도시 및 주거환경정비법 등의 절차를 준용하고 있다. 사업완료 후에는 「유통산업발전법」에 의한 대규모점포로 등록하도록 의무화하고 있다.

이러한 특별법의 체계로 인해 추진단계별로 서울시의 담당부서가 상이하다. 전통시장법에 의한 추진은 소상공인 지원과, 사업승인 및 도시계획변경은 도시정비과로 행정적 지원체계가 이원화되어있다. 종로, 성북 등 18개 자치구는 서울시와 같이 담당부서가 이원화돼 있다. 그러나 강남, 영등포 등 7개 자치구는 소상공인과에서 시장정비사업 업무까지 추진하고 있어 업무의 전문성이 결여되고 서울시와의 협조도 어려운 상황이다.
이와 함께 시장정비를 촉진하여 지역상권을 활성화하고자 하는 것이 원래의 법 취지이나 시장 활성화 및 시장의 기능을 파악할 수 있는 요건이 부재하다. 건물 및 시설노후화, 안전결함, 경쟁력 상실, 기능 회복 불가능 등은 포괄적이고 정성적인 요건에 해당하여 사실상 소유자의 동의율만 얻으면 자치구에 사업추진 신청이 가능하다. 「도시 및 주거환경정비법」의 경우 호수밀도, 노후불량건축물 비율, 주택접도율, 과소필지 등 명확한 구역지정요건을 제시하고, 조례 등에서 구체적인 수치를 적용하고 있다.

하지만 시장정비사업 대상은 서울시 시장정비심의위원회를 거쳐 결정되는데, 심사기준이 모호하여 운영에 어려움을 겪고 있으며 형평성 등 많은 논란을 야기하고 있다.

이러한 대상기준의 모호함으로 인해 사업추진주체와 자치구 모두 사업추진과정에서 많은 시간을 소모하고 있다.
또한 전통시장법상 용적률 특례는 서울시 도시계획조례에 의한 용적률에 비해 훨씬 높게 허용된다. 특히 일반주거지역에서 시장정비사업이 추진되면 일반적인 건물 단위의 개발에 비해 훨씬 높은 용적률 특례를 적용받게 되어 주변 지역과 조화롭지 못한 돌출 건물로 정비될 수 있다.

다음으로 수익성 위주의 사업추진으로 주변지역과 부조화를 들 수 있다.
시장정비사업 완료구역 48개소의 평균 대지면적은 3,865㎡로서, l만㎡이상의 규모인 주택재개발사업에 비해 상대적으로 소규모이다. 반면, 토지 등 소유자와 임차상인 등 권리관계는 매우 복잡하고 구분소유인 완료구역 26개의 평균 소유자수는 127명으로 소유현황도 복잡하다.

또한 48개 완료구역 중 40개소인 83%가 주상복합건축물이다. 정비사업 추진 시 소요비용은 대부분 사업추진주체가 자체적으로 조달, 주택분양을 통한 사업성을 담보하기 위해 주상복합건물로 개발을 선호하기 때문이다. 이에 중부시장, 흥인덕운시장, 토우마트, 불광대조시장 등 8개 시장은 특화시장, 대형마트 또는 백화점 형태의 상가형으로 정비됐다.
그러나 시장정비사업 전후로 건축연면적, 층수, 용적률 등 사업규모면에서 건축물이 대형화되었다. 사업 후 건폐율은 낮아지면서 건축연면적 층수, 용적률은 증가한 반면 건축연면적 대비 판매시설의 비중은 오히려 감소했다.
완료구역의 65%가 주변 지역이 평균 3~4층 건물로 구성된 일반주거지역에 평균 13층 건물로 위치하고 있다. 이로 인해 주변 저층 주거지는 일조권, 주요 자연경관을 바라볼 수 있는 조망경관 등을 저해하고 주택가 내 이면도로에 위치하고 있어 차량 혼잡 등을 야기하고 있다.

시장정비사업을 추진하기 위해서는 「유통발전법」에 의한 대규모점포를 확보하고 등록을 의무화했다. 완료구역의 대부분이 법정기준(3000㎡)에만 위배되지 않게 대규모점포는 최소화하고 공동주택 면적을 최대화하였다. 사업 전에는 기존 전통시장의 전체 건축연면적 중 판매시설이 60%가량을 차지하고, 야채, 과일, 건어물 소매, 떡집, 정육점 등 소규모점포가 입점했다.
반면 사업 후 주상복합건물의 전체 건축연면적 중 판매시설은 18%로 감소했다. 또한 상가의 규모 증가, 임대료 및 관리유지비 상승 등으로 인해 카페, 프랜차이즈 음식점, 사무실, 학원 등과 같은 업종이 입점하면서 판매시설의 업종이 변화했다.

이처럼 시장정비사업 이후 시설 현대화, 기반시설 확보 등 물리적 환경은 개선됐다. 완료구역 3개소에서 현재 영업 중인 상인을 대상으로 한 설문조사 결과, 깨끗한 건물, 주차장, 창고 등 고객과 영업을 위한 기반시설에는 대체로 만족한다고 응답했다.

반면, 주변 상권의 형성 및상가 내 업종 구성에 대해서는 불만족으로 응답했다. 이전 영업장소와 비교 시 1일 방문고객수, 점포규모, 매출액은 감소한 반면, 보증금, 관리비 등은 증가하였다고 응답했다.
또한 완료구역 3개소에서 현재 영업 중인 상인을 대상으로 한 설문조사 결과 상인들의 평균 영업활동연수는 3년, 입점상인의 86%가 임차인이었다. 대부분 입점상인은 다른 지역 상가에서 이주해 왔거나 신규로 영업을 시작해 재입점 상인은 4.4%에 불과했다. 상가 내 업종은 일반사무실, 음식점, 카페, 의류용품판매, 헤어숍, 피부관리숍, 병원 등 근린생활시설 형태로 조사됐다.

또 추진구역 3개소에서 현재 영업 중인 상인을 대상으로 한 설문조사 결과 상인들의 평균 영업활동연수는 21.5년, 입점상인의 83%가 임차인이라고 응답했다.

응답자의 27%만이 재입점 의향이 있다고 응답했고, 그 이유로는 오랜 기간 영업을 한 곳을 떠나고 싶지 않아서라고 응답했다. 재입점을 희망하지 않는 이유로는 사업 후 임대료 상승에 대한 부담(33%), 정비사업 기간 중 영업을 계속 유지할 수 없어서(21%), 현재의 업종을 유지하기 곤란해서(15%)순으로 나타났다. 특히 이미 사업추진이 장기화되어 영업 보상을 받고 다른 곳에서 영업을 원한다는 응답이 다수였다.

이와 관련해 상인들이 원하는 입점상인 보호대책으로는 금전적 손실보상, 임시시장 마련, 재입점시 우선권 부여 순으로 조사됐다. 그러나 입점상인 보호대책에 대한 정보를 모른다는 응답이 83%였다. 입점상인 보호대책에 대한 정보는 주로 주변 상인들과의 정보교환을 통해 알게 되었다(80%)는 응답이 대부분이었다.
시장정비사업에서 임차상인 재입점은 주거지정비사업의 주거세입자 재정착과는 상이한 개념이다. 점포는 공간적인 판매 장소와 더불어 해당 점포를 이용하고 있거나 이용할 가능성이 있는 소비자가 있는 상권의 범위를 모두 포함한다.

이에 점포가 물리적인 이동을 하게 되면 새로운 상권을 형성하기 위해 시설을 재투자하는 비용과 고객 유치를 위한 시간이 소요된다. 따라서 정비사업기간 동안 다른 지역에서 영업을 하다가 사업 완료 후 재입점하기에는 많은 비용과 시간이 필요하므로 기존 상인이 재입점하기 어려운 구조이다.

그러므로 전통시장법 내에서 사업추진에 다양한 특례 혜택을 주면서 입정상인에 대한 대책을 마련하도록 규정하고 있다. 입점상인 보호대책으로는 임시시장 마련, 금전적 손실 보전, 재입점을 위한 점포의 우선 분양, 임대료할인, 임대점포 마련 등 복합형 상가건물을 신축할 경우 무주택자에게 우선 공급이 가능하다.

하지만 완료구역 중 가수용상가를 마련한 사례가 한 곳 있었지만 불법건축물로 인정되어 사업추진주체에 재정적 부담을 가중시키고 실제는 운영이 미흡하다. 금전적 손실 보상은 법에 명시되어 있을 뿐 명문화된 보상기준이 없어 사업추진주체와 입점상인 간의 분쟁이 일어나고 이로 인해 사업의 장기화 등 많은 문제가 발생하고 있다. 그 외 입점 우선권이나 임대료 할인 등도 실질적으로 작동이 미미하다.

Ⅲ.서울시 시장정비사업의 제도 개선방안
시장정비사업의 제도 개선방안으로는 첫째, 시장과 주변 지역, 소유자와 상인이 상생할 수 있는 제도로 전환이 필요하다. 과거에는 개발이익에 대한 기대로 주상복합건물 위주로 시장정비사업을 추진했다. 그러나 최근 부동산 경기 침체 등으로 기존과 같은 개발이익을 기대하기 어려우므로 정비사업의 접근방식에 변화 모색이 필요하다.

이에 시장으로 결정된 목적에 부합하도록 시장정비사업을 관리하여 물리적 정비가 반드시 필요한 구역에만 정비사업을 최소화하고 도시관리 차원에서 관리해야 한다. 또 지역사회의 근린생활기능을 강화하여 입점상인과 소유자가 상생할 수 있도록 유도해야 한다.

둘째, 상권 활성화를 위한 시장정비사업으로 전환을 들 수 있다. 건물의 노후화나 안전 결함에 관한 요건을 중심으로 시설물의 안전진단 절차를 명시해야 한다. 특히 시장의 경쟁력 평가는 중소기업청의 전통시장 활성화 수준 평가 자료를 토대로, 빈점포 비율, 매출액 평가, 주변 지역 대비 임대료 수준, 현재 업종 등을 조사하여 평가해야 한다. 또 토지 등 소유자 동의요건은 도시 및 주거환경정비법과 유사한 수준으로 강화돼야 한다.

하지만 전통시장법은 전국의 전통시장을 대상으로 하기 때문에 지역 특성에 적합한 구체적인 기준 마련이 어려운 실정이다. 이에 따라 시장정비사업의 대상 요건은 전국 전통시장법에서 시 조례에서 구체화할 수 있도록 위임이 필요하다.

일반주거지역에서의 과다한 용적률은 주변 주거지역의 교통난 가중, 일조권 및 조망권 침해, 주변 지역과의 부조화 등 문제가 발생하고 있다. 따라서 일반주거지역 내 시장정비사업은 주변 지역의 용적률, 층수, 규모 등과 연동하여 관리가 필요하다.

현재 서울시 「전통시장 및 상점가 육성에 관한 조례」(이하 전통시장 조례)에는 시장활성화를 위한 지원조례로 시장정비사업에 대한 내용이 부재하다.

이에 대해 전통시장조례에 시장정비사업 관련조항을 신설하여 시장정비사업에 대한 구역지정기준, 특례 및 공공기여, 시장정비사업심의위원회 심의 가이드라인 등을 구체화하여 시장정비사업의 근거로 활용해야 한다.

또한 도시재생법의 제정으로 물리적 환경 정비뿐만 아니라 사회경제적인 측면을 통합적으로 개선할 수 있는 제도적 기반이 마련되어 이를 적극 활용해야 한다. 해당 시장만을 점적으로 정비하는 기존 방식에서 주변 지역이 현황과 여건에 따라 면적 혹은 선적으로 관리 혹은 정비할 수 있도록 도시재생법과의 구체적인 연계방안을 마련하는 것이 필요하다.

또 리모델링 방식을 도입하여 건물형 시장의 안전성과 노후도에 따라 선택하여 적용해야 한다. 특히 리모델링 방식은 구조적으로 안전하지만 노후화된 시설을 개선할 필요가 있고 판매기능의 역할을 유지할 필요가 있는 시장에 적용해야 한다. 이와 관련해서는 향후 구체적인 검토를 거쳐 구조적인 측면에서 안전성 및 사업방식과 제도적 보완 사항을 마련해야 한다.

셋째, 근린상업기능의 유도를 통해 지역상권 활성화를 모색해야 한다. 일단의 소매점포가 입점할 수 있도록 등록기준을 전환함으로써 건축법상 제1종 및 제2종 근린생활시설이 자율적으로 입점할 수 있어 빈 점포의 비율도 낮추고 기존 상인의 재입점 유도가 가능하도록 해야 한다. 시장의 판매기능 부여와 상권 활성화 차원에서 이러한 소매점포는 유통산업발전법이 아니라 전통시장법 내에서 일원화하여 관리할 수 있도록 조치가 필요하다.

또 입점상인 보호대책 중 하나인 임시시장의 마련은 매우 중요하지만 서울시와 같은 기성 시가지 내에서는 현실적으로 실행이 곤란하다. 이에 대해 시장정비사업 후 기존 임차상인이 영업활동을 할 수 있는 저렴한 임대료의 공공임대 상가의 도입이 필요하다.

마지막으로 시장정비사업의 제도개선을 위해 단계적으로 추진해야 한다.
우선 단기적 적용방안으로 ‘(가칭)’시장정비사업 태스크포스(TF)’를 구성하여 운영해야 한다. TF는 서울시 도시정비과 및 소상공인지원과의 관련 공무원과 전문가 등으로 구성돼야 하며, 이를 통해 서울시 시장정비사업 심의 가이드라인 작성, 전통시장조례의 개선, 리모델링 방식에 대한 적용가능성을 검토하고 조직 차원에서는 업무의 일관성과 전문성을 위해 행정지원체계를 개선해야 한다. ]

현재 서울시와 자치구별로 상이한 담당부서를 일괄적으로 조정하여 전문적인 업무 추진과 원활한 소통을 유도하는 것이 필요하다.

또 중장기적 적용방안으로는 전통시장법 내 시장정비사업의 추진과 관련된 제도를 정비하고 임차상인 보호, 손실 보상 등과 관련한 제도를 순차적으로 정비하는 등 도시재생법과 연계한 사업방식과 리모델링 사업방식을 마련해야 한다.
[서울연구원 맹다미 연구위원]