서울역ㆍ고속터미널 등 짐 들고 보행 ‘체감불편’ UP
횡단보도 우회, 업 앤 다운 통행 등 보행환경 열악

복합교통시설-주변지역 일체정비 종합적인 기본 틀 마련
보행인프라 전담기구 신설, 선제적 교통계획 평가모형 구축


대규모 복합교통시설의 보행실태

-대규모 복합교통시설의 열악한 보행환경
대규모 복합교통시설은 교통 거점의 핵심으로 전국 차원의 시설 4개, 수도권 시설 7개로 파악된다. 전국차원의 복합교통시설은 국가철도망의 거점역사를 포함하는 동시에 복수의 도시철도 노선과 버스환승 기능을 가진 교통시설이다. 수도권 복합교통시설은 전국 차원의 교통시설은 없으나, 수도권 광역교통 차원에서 주요 교통결절지점에 해당한다.

대규모 복합교통시설에서의 보행은 일반적인 도로보행에 비해 열악하다. 가고자하는 목적지가 시야에 확보되지 않으며, 보이더라도 눈으로 보이는 공간적 거리와 실제 이동거리 간의 격차가 존재한다. 복잡하게 건축된 건물구조로 인해 보행과정에서 업다운이 빈번해, 보행의 연속성이 보행자의 의지보다 보행시설에 의해 제약된다. 또 복합교통시설 내 보행 안내체계 정비는 적정한 수준이나, 인접 시설군까지 연계되는 교통혼잡시설 보행 안내체계의 일체적 정비수준은 매우 미비하다.

보행거리 및 시간 측면에서 일반 보행보다 체감도가 열악하다. 콘코스 수평 연결시설의 미비로 실제 이동시간이 2배 이상 소요된다. 일반 보행공간과 달리 주요 시설까지의 보행거리는 직선거리 대비 1.5배 이상이다. 주요 시설까지의 보행시간은 직선거리를 이동하는 데 걸리는 시간 대비 2.3배 이상 소요돼 보행 인프라의 정비수준이 매우 열악한 실정이다.

-통합적 보행환경체계 구축을 위한 제도기반 미흡
주변지역과 분리된 계획 및 개발로 복합교통시설과 주변지역을 연계하는 보행체계가 미흡하다. 영등포 주변 타임스퀘어 복합개발 사례는 보행 주출입 동선이 영등포역이 아닌 인접도로와 연계되고, 영등포역과의 보행 직결체계는 부재해 있다. 강남역 주변 삼성타운 복합개발 사례는 삼성타운으로 인해 기존 지역의 보행 동선이 단절되고 우회하는 결과를 초래했다.

역사건물사업과 역세권 개발사업이 이원적 분리체계에 있다. 역사 개발 이후 역세권 구역을 설정함에 따라 개발 시기, 시행자 등의 이원화로 종합계획 수립에 어려움이 존재한다. 역 개통 이후에는 주변 토지지가 상승 등으로 이어져 역사 주변의 사업성이 하락해 역세권 개발의 한계로 작용한다.

복합교통시설과 주변지역 통합개발 지원을 위한 법제도도 미흡한 실정이다.

사업시행 주체별 사업목표가 상이하다. 역사 개발은 주로 한국철도시설공단이 수행하고, 역사 주변지역 개발은 지자체, LH공사, 지방공사 등이 수행하는데 사업주체별로 정책목표가 상이해 통합적 개발계획 수립의 한계로 작용한다. 한국철도시설공단은 철도의 신속한 확충 및 이용객의 편의 제공, 지자체 및 지방공사는 도심의 재정비 및 기반시설 확충, LH공사는 역세권을 활용한 복합용도 개발로 상이한 목표를 지향한다.
또한 역과 주변지역 개발 관련 법인 철도건설법, 한국철도시설공단법, 철도사업법의 역세권 개발규정이 서로 상이해 통합개발의 한계점으로 작용한다.

 

보행 인프라 구축을 위한 구현방안

-대규모 복합교통시설과 주변지역의 일체적 정비를 추진
일체적 정비를 위한 제도도입 및 인프라 정비체계를 구축해야 한다.
대규모 복합교통시설 주변이 일체적으로 정비되도록 관련 제도를 도입해야 한다. 복합교통시설의 일체적 정비를 위한 사업 수행절차, 추진체계, 관련 지침/매뉴얼, 인허가 및 결정 과정이 일련의 프로세스로 진행되도록 정립해야 한다. 보행활성화 권역 측면에서 일체적으로 다뤄야 할 대규모 복합교통시설 정비유도지구의 범위를 지정하고 고시해야 한다. 복합교통시설 일체정비에서 관ㆍ민의 공동참여를 유도하기 위해 기존의 지구단위계획과 차별화된 추가 인센티브를 고려해야 한다.

대규모 복합교통시설 주변에서 보행 인프라의 효과적인 구축방안을 마련해야한다. 보행체계에 대한 정비수준을 모니터링하고 체계적으로 평가하도록 전담기구의 신설, 가이드라인 마련 및 관련조례를 제정해야 한다. 보행 정비수준의 사전적 평가가 가능하도록 선제적인 교통계획을 위한 심의 및 협상 절차를 구축해야 한다. 보행 인프라의 정비수준을 모니터링하고 평가할 수 있는 정량적 모형을 구축해야 한다.

-복합교통시설과 주변의 통합개발 촉진을 위한 제도 도입
대규모 복합교통시설의 일체정비를 위한 기본 틀을 마련해야 한다.
향후 대규모 복합교통시설 주변지역에서의 도시개발은 다른 지역의 도시개발과 차별적으로 추진해야 한다. 철도건설법, 역세권 개발법과 같은 관련법의 보완 등을 통해 대규모 복합교통시설에서의 도시정비가 새로운 차원에서 전개될 수 있도록 제도를 보완해야 한다. 대규모 복합교통시설 주변을 일체적으로 개발할 수 있는 일련의 사업 수행절차와 추진단계별로 필요한 추진체, 관련지침/매뉴얼, 인허가/결정과정을 반영하도록 기본 틀을 마련해야 한다.

‘대규모 복합교통시설 정비유도지구’개념을 구체적으로 반영해야 한다.

대규모 복합교통시설을 중심으로 한 보행활성화 권역 측면에서 일체적으로 다뤄져야 할 ‘대규모 복합교통시설 정비유도지구’의 범위를 설정하고 개념을 정립해야 한다. ‘대규모 복합교통시설 정비유도지구’의 범위에는 이미 존재하는 대규모 시설물은 물론 기 확정된 개발계획 및 정비지구 등도 포함하는 방안을 고려해야 한다.

기존 지구단위계획 등과 차별화한 추가 인센티브제도 도입을 검토해야 한다. ‘대규모 복합교통시설 정비유도지구’범위가 확정되면 민ㆍ관공동협의회를 구성하고, 협의회를 중심으로 시당국과 본격적인 개발협상을 시작해야 한다. 대규모 복합교통시설의 일체적 정비를 유도할 수 있는 방안을 검토해야 한다. 일체적/통합적 시가지 재개발을 해야 될 지역은 필요한 경우 추가 용적률을 제공하거나 고도제한 완화 특례를 부여하는 방안을 적극 검토해야 한다. 콘코스와 보행자 전용데크, 건물 직결 브리지 등의 콘코스 수평 연결시설을 조성한 경우 건폐율 제한 완화 등 관련 제도의 유연한 적용방안을 적극 검토해야 한다.

-보행 인프라 정비를 위한 추진방안 마련
전담기구 활용, 가이드라인 마련 및 관련 조례 제정해야 한다.
대규모 복합교통시설의 보행 인프라 구축 활성화를 위해서는 관련 전담기구를 적극 활용하는 방안이 필요하다. 현재 서울시에서 추진 중인 도시재생사업과 연계할 수 있도록 관련 추진기구에 전담팀을 구성하는 방안을 적극 검토해야 한다. 대규모 복합교통시설 주변 대중교통 및 보행체계에 대한 정비수준을 체계적으로 평가할 수 있는 가이드라인 및 매뉴얼 등을 마련해야 한다. 보행 인프라 정비를 지원하기 위한 관련 법 및 자치단체 조례 등의 제정이 필요하다.

선제적 교통계획을 위한 심의/협상 절차를 구축해야 한다.

대규모 복합교통시설 주변 대중교통 및 보행 등의 교통체계에 대한 정비수준의 평가는 선제적으로 수행하는 것이 필요하다.

보행 인프라 정비수준을 평가하는 모형을 구축해야 한다.
대규모 복합교통시설 주변의 보행 인프라 정비효과를 도출하기 위해서는 모형구축이 필수다. 보행성 평가 Walkim 모형은 최소 보행불편도에 대한 경로탐색을 적용해 보행수요를 경로에 배정하는 모형이다. 경로의 보행불편도는 각각의 보행 인프라를 통행하는 데 소요되는 통행시간 및 대기시간에 불편계수를 곱한 값을 합산해 계산한다.

보행인프라 정비를 통한 서울역 주변의 보행불편도는 초기단계를 가정해 73% 이상까지 개선 가능하다. 서울역 주변지역의 현재 및 미래 계획을 고려해 보행 인프라의 추가적인 정비를 통한 보행환경 개선이 필요하다. 서울역 주변은 장래 국제컨벤션센터, 종교광장, 동자동정비구역이 보행 영향권에 포함될 전망이다. 서울역 주변 현황과 장래 정비안의 보행불편도를 Walkim 모형을 통해 비교분석하기 위해 보행 인프라 시설의 추가 설치 및 정비를 가정해야 한다.

※보행불편도=보행통행시간 x 불편계수 + 보행 대기시간 x 대기불편계수
보행불편도를 기준으로 분석한 결과 평균 50% 정도의 개선효과가 나타난다. 세브란스빌딩, 서울스퀘어, 동자동정비구역의 경우 정비효과가 평균 70% 정도로 보행 활성화에 기여했다. 이는 보행데크 설치로 인해 업다운의 보행행태를 줄이고 단절 없는 보행 네트워크를 구축해 형성된 결과이다.
이광훈 서울연구원 선임연구위원 / 신성일 서울연구원 연구위원

■ 해외선진사례 시사점과 서울시 과제

개발단계부터 통합적 보행인프라 구축 베를린 중앙역 ‘다단계 입체 콘코스’로 정비 동선 최적화 일본, 복합교통시설-도시재생사업 연계 보행인프라 완성 해외 복합교통시설은 주변지역과 일체적 보행 인프라를 구축하고 있다. 독일의 베를린 중앙역사는 주변지역과 일체적으로 정비해 보행동선을 최적화 했다. 2006년 독일 월드컵에 대비해 중앙역사와 주변지역을 일체적으로 정비했다. 지상 평면을 기본 보행환경으로 조성하면서 교통수단을 입체적으로 분리해 보행 네트워크 중심의 도시공간을 창출해 냈다. 철도역사 자체를 다단계 입체 콘코스(concourse)로 정비해 보행동선을 최적화 했다. 일본은 대규모 복합교통시설을 도시재생사업과 연계해 보행 인프라를 구축했다. 도쿄는 도시재생사업 8개 지역 중 5개 지역을 대규모 복합교통시설 중심으로 지정했다. 철도역사를 보행과 대중교통 중심의 새로운 중심지로 창출했다. 교통결절점 지역의 교류기능 강화와 함께 보행자가 쾌적하고 자유롭게 이용 가능한 대중교통 체계의 구축을 목표로 추진했다. 중국은 교차로 상부에 유사 콘코스의 개념을 도입해 보행성을 증진시켰다. 중국 상하이의 경우, 복합교통시설 주변은 아니지만 일반도로의 교차로 상부에 원형 콘코스 구축을 통해 보행성을 확보하는 방안을 마련했다. 보행만을 위한 콘코스 중심으로 주변 지역을 정비해야 한다. 개발계획단계에서 보행전용 콘코스를 기본적으로 구축해야 한다. 이 콘코스를 통해 주변지역의 건물, 주요 방면으로 연결해야 한다. 보행전용 기반 콘코스의 구성요소가 체계적으로 정립돼야 한다. 보행 인프라 체계는 보행 네트워크 기반시설인 콘코스를 중심으로 수평 및 수직으로 확장하는 콘코스 수평 연결시설과 콘코스 수직 연결시설로 구성해야 한다. 보행 인프라 체계상 시설의 종류가 다양하고 개수도 다수이다. 서울역은 지하철의 보행 지하 연결통로 외에는 대규모 복합교통시설 보행 인프라 시설 종류와 개소면이 절대적으로 부족하다. KTX와 일반철도를 위한 콘코스는 상층부에 위치해 있으며 지하철 1호선, 4호선을 위한 콘코스는 지하층에 설치돼 외부 보행의 연계성 증진보다는 내부 지하철 호선간 환승보행 기능 지원에 치중돼 있다. KTX 및 일반철고 콘코스와 지하철 콘코스는 에스컬레이터와 계단으로 연결돼 있으나 효과적인 보행연계를 위한 측면에서 개소수가 부족하다. 서울역과 규모가 유사한 일본 오사키역은 다양한 콘코스 수평 연결시설과 다수의 콘코스 수직 연결시설이 존재한다. 콘코스를 중심으로 보행자 전용데크, 건물 직결 브리지, 공개공지, 보행광장 등 다양한 콘코스 수평 연결시설이 존재한다. 콘코스 및 콘코스 수평 연결시설을 수직으로 연계하는 엘리베이터, 에스컬레이터, 출입구 등이 다수 존재한다. 공간적인 규모면에서 유사한 서울역과 오사키역을 비교하면, 오사키역에는 보행자 전용데크와 건물 직결 브리지가 각각 8개, 7개 존재해 역 주변 주요 건축물과 직결 보행연계체계의 기능을 수행한다. 또 보행 인프라의 일체적 정비를 통한 보행권역의 확대가 필요하다. 주변지역 개발 시 보행체계의 일체적 정비는 필수다. 서울역 등 대규모 복합교통시설은 보행 지하 연결통로를 이용해 주변지역 주요 건축물과 연계가 필요하다. 일본 오사키역은 콘코스와 보행자 전용데크 및 건물 직결 브리지 등을 이용해 업다운과 단절 없이 보행 네트워크를 광범위하게 정비해 보행권역이 자연스럽게 확대됐다. 콘코스를 중심으로 한 보행 네트워크 체계 구축은 보행활성화 권역 내에 있는 사업 주체가 함께할 때 일체적 정비효과 증대가 가능하다.