대부분이 4층이하 소규모 근린생활시설
획일적 자체 주차장 확보 의무화는 무리
‘근린생활지역중심’으로 주차정책 전환 필요
민간·공영 주차장 ‘공동 pool’로 공유주차
주차관리특별지구·공공주차관리시스템 도입
[시정일보]근린생활시설 건축물의 용도가 너무 다양해서 주차수요를 정확히 예측하기 어렵고 변화도 심해 건축물 시설면적 134㎡당 1대를 설치하도록 한 현재의 주차의무 규정은 한계가 있다.
근린생활시설의 제한된 주차공급 용량으로 시시각각 변하는 주차수요에 탄력적으로 대응하기 위해서는 물리적 정비와 함께 주차공유 시스템의 도입이 절실하다.
Ⅰ. 근린생활시설 부설주차장의 이용실태
서울시에는 대략 10만1500개의 근린생활시설 건축물이 있고, 이 중 36.7%가 건축물 부설주차장의 설치의무가 없거나 설치대상 건축물이 아닌 1980년 이전의 건축물이다. 1980년 이후부터는 <서울특별시 주차장 설치 및 관리조례> 등에 의해 모든 건축물은 연면적을 기준으로 부설주차장의 확보를 의무화 하고 있다.
하지만 대지면적 200㎡, 평균 4층 이하, 연면적 500~700㎡ 정도가 대부분인 근린생활시설에 4대 정도의 부설주차장 확보를 의무화하는 규정은 현실적으로 무리한 수준이다. 일부 기계식 주자창도 있으나 거의 대부분이 지상 평면주차 방식에 의존하고 있다.
서울시는 주차장법에 의해 3년마다 정기적으로 주차장 수급실태를 조사하고 있다. 이를 통해 건축물 부설주차장의 설치이행 여부를 단속하고 있는데, 주차장으로 이용하지 않고 있거나 타 용도로 전환된 단속건수가 다수를 차지하고 있다.
이는 근린생활시설의 용도가 매우 다양함에도 시설 용도와 무관하게 단순히 시설면적만으로 주차대수의 확보를 의무화한 것에 기인된다. 결국 주차장 수요가 없는 건축물은 부설주차장을 확보한 후에 방치하고 있으며 일부 주차수요가 급증하는 건축물은 불법주차를 유발하는 것이다.
또한 주차장법상 8대 이하는 자주식 건축물 부설주차장은 설계기준이 별도로 존재하며 완화조항으로 주차장 내 차량 통로를 확보하지 않아도 되고, 5대 이하 차량의 주차장은 세로로 2대까지 접해 배치가 가능하다.
건축 인허가 단계에서 무리한 주차구획선 설계와 함께 8대 이하의 지평식 및 필로티 구조의 부설주차장을 설계할 시 완화조건의 적용으로 준공 후 실제 사용에서는 외면하고 있다.
결국 기능을 못하는 부설주차장은 다른 용도로 전용되고 주차수요가 있더라도 전담 관리요원이 없으면 실제 주차용량의 반 정도 이하로 사용하고 있다. 반면 주차 수요가 많은 일부 상권 활성화 지역이나 특정용도 건축물은 보도까지 잠식하면서 무리하게 사용하는 경우도 존재하고 있는 것이 현실이다.
Ⅱ. 근린생활시설 부설주차장의 재정비 이슈
서울시의 건축물 부설주차장 설치기준은 단순히 시설물을 9가지로 구분하고, 근린생활시설은 시설면적 134㎡당 1대를 설치하도록 획일적으로 규정하고 있다.
허나 도쿄도의 건축물 부설주차장의 설치기준은 지역별, 건축물 용도별, 설치대상 규모별로 구분하고 설치대상 규모가 연면적 1500~2000㎡를 초과할 경우 이러한 기준에 따라 연면적당 1대씩 설치하고 있다.
도쿄도는 근린생활시설의 경우 연면적 1500㎡ 초과 시 주차장을 설치하도록 돼 있는데 이러한 기준을 서울시에 적용하면 서울시는 근린생활시설 연면적이 500~700㎡에 불과해 대부분의 부설주차장은 설치가 불필요하다.
일본의 건축물 부설주차장 정책은 규모가 작은 건축물에서 자체 주차장을 무리하게 설치하기보다 인접한 공용, 공동 주차장 이용을 장려해 근린생활지역에서의 대지 이용 효율화를 추구하고 있다. 하지만 서울시는 개별 대지별 주차장 진입로를 인접 도로에서 확보해야 되므로 보행자와 상층이 발생하고 좁은 주차장 진입로로 인해 주차장 이용도가 매우 저조하게 된다.
또 기존 건축물의 부설주차장 설치는 물리적으로 한계가 있다. 건축물의 대지면적 규모가 협소하고 그나마도 주차장 설치의무가 없었던 시대에 지어진 건축물과 혼재돼 있기 때문이다.
대지면적 규모 자체가 협소하다는 점은 곧 건폐율을 제외한 여유 공간이 적다는 것으로 재정비를 위한 공간적 여유가 거의 없다는 것을 의미한다.
실제 성북구 10개 근린생활 중실가로를 대상으로 대지별 건축형태를 분석한 결과, 전체의 58.1%가 주차장이 전혀 없는 형태였다. 또한 개별 대지별로 건축돼 특정패턴이 없는 형태이며 인접 건축물과의 연계 정비 가능성도 매우 낮은 상황이다.
이처럼 서울시 주거지역의 근린생활시설은 전체의 40%가 건축된 후 35년 이상이 경과된 노후 건축물이고 강북지역은 더욱 심각해 노후 건축물이 50% 이상을 차지하고 있다. 또한 근린생활시설의 건축물 노후도는 매우 심각해 안전문제까지 우려되는 양상이나, 현장에서는 재건축 여건이 마련되지 않아 일부 리모델링한 건물만 존재한다.
1980년 이전의 근린생활시설은 부설주차장의 설치의무가 없었던 바, 재건축을 할 경우 부설주차장 설치의무까지 적용받아 현실적으로 개발 타당성이 매우 취약한 상황이므로 활기찬 공간을 제공해야 할 적절한 대처방안이 필요하다.
한편 근린생활시설은 주차장 확
의무 대수가 6~8대일 경우 일반적으로 기계식 주차장을 많이 설치한다. 주로 노출형 수직 주차장이 설치되는데, 이러한 형태의 기계식 주차장은 공작물로 분류돼 실제 건물 연면적에 포함되지 않기 때문이다.
노출형 수직 순환식 주차장은 기계가 노출돼 운전자에게 불안감을 주고, 로터리식으로 기계 전체가 돌아가야 하기 때문에 소음 및 전력 소모량이 과다하며, 시간 경과에 따라 미관이 훼손되는 등의 문제로 대부분 방치되고 있다.
수직 순환식 주차장 이외의 기계식 주차장도 관리운영자가 없거나 외제 대형차와 R/V차량은 수용하지 못해 사실상 제 기능을 못하는 경우가 다반사다. 이들 기계식 주차장은 주차기능의 문제를 넘어 공간을 쓸모없게 하거나 철거 자체도 쉽지 않아 건축물 자체에도 부담을 주고 있는 상황이다.
결국 기계식 주차장의 폐단으로 전국의 지방자치단체가 주차장 관련 조례 및 기계식 주차장 설치 기준 등을 통해 설치를 억제하고 있는 형국이다.
하지만 승강기식 기계주차장은 활용 잠재력이 존재한다.
기계식 주차장을 유용하게 이용하는 지역은 근린생활시설의 필지규모는 작으나 상권이 활성화돼 주차수요가 많은 지역이다. 상권이 활성화된 지역에서는 주차장 면수를 최대한 확보해야 하는데 지평식으로는 어려워 관리인을 두고 기계식을 적극적으로 사용하고 있다. 이 경우 기계식 주차장은 노출형 수직 순환식이 아닌 승강기식 기계주차자의 형태가 대부분이다.
기계식 주차장의 효율적 사용 여부는 근린생활시설의 입지적 특성과 상권의 활성화 수준과 밀접하게 연관돼 있다. 기계식 설치 장려지역과 설치 금지지역을 잘 구분해 주차장법 및 관련 조례를 개정한다면 좋은 대안으로 활용이 가능하다.
Ⅲ. 근린생활시설 부설주차장의 활성화 방안
먼저 기존 건축물 부설주차장의 일체정비를 하는 측면에서 근린생활시설 부설주차장의 진입구와 진출구를 분리하고 인접한 부설주차장의 담장 철거를 통해 동일공간으로 통합하는 방안을 마련한다. 주차장 부지 후면부에 이면도로가 있으면 진출입로 연결을 적극 모색하고 나대지, 지구도로 등도 포괄적으로 이용할 수 있는 방안을 마련해야 한다.
또 건축물 전면부의 부설주차장을 건축주나 임차인에게 매력적인 공간으로 다가갈 수 있는 노상카페나 도시 정원용 화단으로 전용하는 방안을 적극 모색한다. 이는 정비 기본방향의 취지를 구현할 수 있는 물리적 정비방안과 건축주와 임차인, 자치구가 협의할 수 있는 협의체의 구성이 필요하다. 이 과정에서 대상지 선정, 사업비 지원, 건축주와 임차인의 분담 등은 관이 협의체를 구성해 조정하는 방안을 마련해야 한다.
한편 근린생활시설의 대부분이 노후화됐으나, 현실적으로 재건축은 매우 어려워 실제현장에서도 리모델링이 더 활성화된 상황이다.
이처럼 리모델링을 통해 부설주차장을 정비하는 다양한 방법을 모색한다. 가장 효율적인 방법은 지상평면에 승강기식 기계주차장을 설치하거나, 부지가 협소할 경우 지하공간을 활용한 승강기식 기계주차장을 설치하는 방안이다. 효율은 낮으나 1층부 필로티로 개조해 지평식 주차장을 설치하는 방법도 존재한다.
노후 건축물이 대부분인 근린생활시설은 현행 건축법이나 도시재정비 관련법의 제약으로 인해 재건축이 현실적으로 어려워 적절한 해결방안이 필요하다. 또 모든 근린생활시설이 완화대상이 될 수는 없겠으나 특정 지역, 특정 사업단위에서 근린생활지역 전체의 주차대책을 강구할 경우 설치의무 규정을 완화 적용하는 방안을 적극 모색해야 한다.
부설주차장 설치의무를 대체하는 행위로는 주차면이 필요할 경우 사업 대상지역 내에 위치한 주차면을 확보하고, 그렇지 않을 경우 사업대상 지역에 주차기금으로 납부하는 방안을 적극 검토한다.
또한 기존 근린생활시설이 재건축되면 승강기식 기계주차장 설치를 위한 공간 마련이 어려우므로, 2~3개 대지를 합필해 정비하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.
근린생활지역에서의 주차질서를 바로 잡고 준공 허가 후 방치되고 있는 부설주차장 이용을 활성화하기 위해서 기존의 지평식 부설주차장 부지를 효율적으로 재구성해 대용량(14~16대 규모) 승강기식 기계주차장으로 대체하는 방안을 적극 마련한다.
기존의 지평식 부설주차장 부지를 활용해 승강기식 타워형 주차장을 설치할 경우, 우선 비싼 부지 매입비를 절약할 수 있어 건축비의 일부 지원과 건축 허가상의 인센티브, 관리운영 지원 등으로 건축주와 협상이 가능하다. 소유권은 건축주가 가지더라도 일정 계약기간 동안에 공유개념으로 개방을 유도해 낼 수 있다면 승강기식 주차장은 기존 건축물 부설주차장 재정비는 물론 신규 주차면 공급이라는 효과도 달성이 가능하다.
현행 지국단위계획에서 시행하고 있는 공공 개발의 의무화 또는 권장제도를 주차장 정비에 적용해 보는 것도 한 방안이다. 이 경우 공공개발의 인센티브를 강구해야 하는데 건폐율, 용적률은 물론 건축 외관 측면에서도 승강기식 기계식 주차장의 높이기준 적용 완화가 필요하다.
공유주차 개념을 도입하기 위해서는 인센티브 외에도 기계식 주차장 신축비용을 공공과 건축주가 분담하는 방안 그리고 도입 후 관리 운영 및 유지비용에 대한 공공지원 방안도 같이 모색하는 것이 필요하다.
또 근린생활 중심가로 쾌적한 공간으로 재창출하기 위해서는 특정 지역 전체를 대상으로 하는 개선방안 마련이 필수다.
현행 주차장법에 따라 ‘주차환경개선지구’를 시행하고 있으나 지금까지 주로 주택가 주차문제에 집중돼 있고, 대상지역의 주차 공급 및 수요 실태를 조사 분석해 주차수급을 행정적으로 관리하는 수준이다. 기종의 주차환경개선지구 내에 ‘주차관리특별지구’ 제도를 도입하고, 주차장 정비 중심의 새로운 도시 재정비사업을 지원할 수 있는 근거를 마련하다.
‘주차관리특별지구’ 지정을 신청하면 자치구 또는 시가 지구 지정을 심의하고, 지구 지정이 되면 지구단위계획 또는 경관협정 등과 유사한 행위로 진행한다.
기존 ‘주차환경개선지구’는 대부분 주택가 주차 수급문제를 대상으로 한 주차수급 실태조사가 주요 내용인 관리 제도이므로 주차환경개선지구 내에서 주차문제가 심각한 근린생활 중심가를 ‘근린생활 주차관리특별지구’로 분리해 관리하는 방안을 마련해 추진해야 한다.
마지막으로 근린생활지역 특유의 주차수요에 대응하기 위해서는 민간 소유의 건축물 부설주차장과 해당지역에 위치한 공영 및 공공 주차장을 공동 풀로 이용하는 공유주차제를 적극 도입할 필요가 있다.
공유주차제의 활성화를 유도하기 위해서는 먼저 나대지나 노후 건축물을 매입하거나 민간 소유의 건축물 부설주차장 부지에 승강기식 기계주차장을 설치해 주차장 용량을 확충해야 한다. 또한 이를 지원하는 소프트웨어 차원의 정책으로 발레 파킹 시스템, 기계식 주차장의 관리 운영과 주차단속 등을 수행하는 주차전담 관리요원을 공공에서 적극 지원해야 한다.
일부 상권이 활성화된 근린생활지역에서 나타나는 주차관리 시스템은 주차대행 서비스의 형태로 현재 기업화되고 있는 상황이다. 상권이 활성화된 일부 근린생활 중심가에서는 주차관리 운영시스템이 없거나 있어도 개별 사업자가 발레 파킹을 임대해 주는 수준이다.
따라서 공유주차 개념을 실질적으로 도입해 운영하기 위한 주차관리 운영시스템의 적극적인 도입이 필요하다.
주차공급과 주차수요가 1:1로 매칭이 되지 않는 근린생활시설의 주차는 1:1 매칭을 위한 관리자가 매우 중요한 역할을 담당한다. 주차관리 운영은 단순히 주차대행, 요금징수 차원이 아니라 해당 지역의 주차장 자원을 최대한 효율적으로 사용하는 시스템으로 구축해야 한다.
이를 위해 사업대상 지역 도로변이나 진입도로 초입에 주차대행을 위한 전용 정차대를 설치하고, 귀가 시 전용 정차대에서 호출하는 시스템 구축도 가능하다. 주차대행 서비스를 포함한 불법주차 단속, 주차요금 징수, 기계식 주차장 관리 등을 포함한 일련의 주차관리 운영시스템을 사업지구에 도입하고 공공의 지원 방안을 적극적으로 모색하는 것이 필요하다.
[이광훈 선임연구위원]
