시민 58.2% ‘대기오염’ 심각한 환경문제 인식
강남·송파·강동·서초구 평균 배출량보다 많아
‘비산먼지’가 주 원인…자치구별 맞춤대책 필요

Ⅰ. 초미세먼지 예·경보제 운영현황 및 적정기준
[시정일보]초미세먼지는 시민건강 위해성 논의의 확산 요인으로 작용하고 있다. 반면 초미세먼지(PM2.5) 대응체계는 상대적으로 미흡한 편이다. 따라서 초미세먼지의 배출요인 파악과 확산과정에 대응하는 관리체계가 필요하다.

PM10과 PM2.5는 매년 개선되는 경향을 보여 왔으나, 최근 장거리 이동의 유입 영향으로 2013년 평균 오염수준 및 PM2.5/PM10 비율이 다소 증가했다.

초미세먼지 대기환경기준(25㎍/㎥·년)을 충족하는 측정소는 미세먼지 개선 추세에 따라 증가하고 있으나, 2013년에는 11개 측정소에서 기준을 미달성했다.

대기정책지원시스템(CAPSS)의 배출량 기준(2011년)으로 전국의 단위면적당 초미세먼지 배출량 1.1톤/㎢과 비교해 서울의 배출량은 4.4톤/㎢의 배출밀도를 차지했다.

시민의식의 변화에 순응하는 생활공감형 시민 환경복지의 증진이 필요한 때다. 서울시민의 58.2%는 심각한 환경문제로 ‘대기오염’을 꼽고 있다. 서울의 대기오염에 대해 4명 중 3명이 ‘심각’하게 인식(75.8%)하며, 향후 대기 개선의 긍정적 기대는 50.0%로 22.5%인 부정적 기대보다는 높았다.
또 서울시민 10명 중 9명은 대기오염 예·경보제에 대해 인지하고 있는 것으로 나타났다.  대기오염 예·경보에 따라 ‘항상 신경을 쓰며 대응’하는 시민이 2011년 16.0%에서 2014년 35.6%로 증가했다.

지속가능한 환경복지 정책의 전환은 초미세먼지 대응에서 출발한다. 초미세먼지의 건강영향에 기반을 둔 정책 수립과 추진은 활발하게 진행되고 있다.

세계보건기구(WHO)는 경유자동차 배출 초미세먼지를 1급 발암물질로 지정, 초미세먼지의 건강 유해영향을 인식시키는 계기를 제공했다.

정부는 2013년 12월 관계부처 합동으로 ‘미세먼지 종합대책’을 발표하고, ‘2차 수도권 대기환경관리 기본계획’을 확정했다.

서울시는 중국 베이징 등 주요도시와 대기질 개선 협력을 강화하고, 공해차량 운행 제한지역(LEZ) 대상 단속 및 관리 강화 등 ‘중국발 스모그 대응, 대기질 개선 종합대책’을 지난해 1월28일 발표했다.
민선6기 서울시는 환경정책의 목표인 ‘건강하게 숨 쉬는 도시, 서울’을 만들기 위해 초미세먼지를 2018년까지 20% 감축하는 계획이 추진 중에 있다.

초미세먼지의 대응을 위한 선결과제는 과학적 관리기반을 구축하는 것이다. 초미세먼지의 건강 우려 인식이 확대되고 있어, 평균 오염농도 개선과 함께 단기 고농도 노출에 대응하는 예방 프로그램의 마련 및 활용이 필요하다.

초미세먼지는 지역별 생성과정 및 성상이 상이하므로 지역적 배출 특성을 고려해 ‘선택과 집중’을 통한 배출원 관리가 필요하다. 단기 고농도 초미세먼지 노출을 예방하기 위한 적정 예·경보 기준을 설정하고, 정보 전달 체계를 개선해야 한다.

환경복지를 향상하며 건강한 삶의 조건을 확보하기 위해 초미세먼지에 대한 맞춤형 대응도 필요하다. 인체건강 위해도의 실증분석과 초미세먼지 측정 및 모니터링 시스템을 구축해 시민의 불안을 해소해야 할 것이다. 초미세먼지의 배출원을 확인하고 배출량 정보체계를 마련해야 한다. 또 발생원 기여도 분석 등으로 ‘PM 농도 개선’의 불확실성을 저감해야 한다.
초미세먼지 저감정책의 실효성을 증대하고 이행규제와 지원을 통해 시민건강 유해물질에 대응하는 책임성을 유지해야 한다.

초미세먼지의 시민건강 예방은 적정 예·경보제 운영에서 출발한다. 서울의 초미세먼지 측정정보에 맞는 예·경보제의 운영이 필요하다. 중앙정부는 2015년 1월에 시행 예정이며, 이에 앞서 서울시는 2013년 10월부터 시행해오고 있다. 그러나 중앙정부와 서울시의 초미세먼지 경보 발령 및 해제 기준이 상이하고, 국가 기준이 서울시보다 다소 높게 설정돼 있어 ‘경쟁적’ 운영의 혼란과 비효율을 초래하고 있다.
중앙정부의 주의보·경보 기준을 서울시 경보제 시행시기인 2013년 10월부터 적용할 경우 발령 사례가 없어 실효성이 미흡했을 것이다. 서울시의 경보 기준은 예비단계, 주의보, 경보 등 단계적으로 발령된다. 반면 해제는 일정농도 미만일 경우 이뤄져 경보기준의 단계별 전환 과정이 불명확하므로 법규 규정 적용의 보완이 필요하다.

서울시 초미세먼지의 경보 발령 현황을 살펴보면, 2014년 5월 기준으로 예비단계는 13회(25일), 주의보는 6회(135일) 발령되고, 경보는 0회의 발령사례를 기록했다.

초미세먼지 예·경보의 단계별 적정기준을 설정해 정보 제공해야 한다. PM2.5 고농도 발생 빈도 및 지속시간, 농도수준별 건강위해도, 국내외 환경기준, PM10과 PM2.5의 분율 등을 고려해 초미세먼지 적정 경보 기준 도입을 검토해야 한다.

건강 위해성 기준[U.S. EPA(1999, 2012)]은 서울시 일평균 농도와 시간농도의 통계분석으로 단위시간당 경보 수준을 검토해 적용했다. 주의보 발령 기준은 ‘Unhealthy’ 농도 구간, 경보 발령 기준은 ‘Very Unhealthy’ 농도 구간으로 설정했다. 국가 PM2.5 환경기준 및 현행 경보 수준은 2015년부터 적용될 국가 환경기준, 현행 중앙정부의 경보 기준에 미국 환경청(U.S. EPA) 대기질 지수를 적용했다. PM2.5/PM10 분율은 현행 미세먼지 경보 기준에 서울시 PM2.5/PM10 분율인 50.9%를 적용했다.

고농도 단기노출의 예방을 위한 맞춤형 예·경보 프로그램을 도입·운영토록 한다. 예보 기준은 지역 구분 없이 중앙정부 기준에 준해 5단계 등급 기준을 적용한다. 경보 기준은 서울의 PM2.5 농도 특성, 발령 및 해제의 전환단계 명시 규정을 도입하고, 민감·취약계층 대상 사전 주의 환기의 예비단계를 설정해야 한다.
서울시 초미세먼지 예·경보제 운영의 역할을 분담하고 신뢰성을 향상할 필요도 있다. <서울특별시 미세먼지 예보 및 경보에 관한 조례>에 대해 단기 고농도 노출에 의한 건강영향 수준, 광역자치단체의 PM2.5 농도 특성을 고려, 경보 발령 기준의 지역별 차등 적용이 가능하도록 법률 개정을 건의해야 한다. 초미세먼지 예·경보제 역할 분담의 경우, 초미세먼지 예보제는 국가 예보기능과 동일하게 운영하되, 경보제는 지역별 고농도 발생 특성을 고려해 지역별 또는 권역별로 차별적으로 운영을 검토해야 한다.

PM2.5 측정 신뢰도의 경우 초미세먼지 중량측정법, 베타선흡수법 측정방법의 측정농도 비교를 위해 등가성 평가자료를 바탕으로 경보제 운영의 신뢰도를 향상시킬 수 있다.

지역별 배출원 확인, 목표관리 시행…PM2.5 개념모델 정립
고농도 PM2.5 모니터링, 단계별 예·경보 등 건강정보 제공
동북아 대도시 대기환경 개선 협력체계 구축 운영 방안 모색

Ⅱ. 초미세먼지 배출원의 관리정보 구축과 활용
초미세먼지(PM2.5) 관리의 실효성 확보가 관건이다. 초미세먼지 20% 줄이기 목표 달성은 기초정보 구축과 활용이 중요하다. 초미세먼지의 맞춤형 관리는 기초정보 구축에서 출발한다. 초미세먼지의 지역별 생성과정 및 성상이 상이해 PM2.5 배출원 확인과 저감정책의 상호 연계를 바탕으로 시민이 공감하는 맞춤형 전략의 업그레이드가 필요하다.

기초정보 구축은 초미세먼지 저감목표 달성을 위한 정책적 해법 모색의 가이드라인으로 작용할 수 있다.
서울시 초미세먼지의 배출량 정보 구축은 시의성 있게 이뤄져야 한다. 초미세먼지 배출원별 배출량은 2010년 3072톤, 2011년 2732톤, 2012년 2902톤, 2013년 3051톤으로 추정된다. 비산먼지 배출량은 2010년 1172톤, 2011년 1064톤, 2012년 1158톤, 2014년 1206톤으로 가장 높은 40% 수준이다. 비산먼지를 제외하면 도로이동오염원의 배출비중은 연도별로 54.2%, 47.2%, 44.9%, 40.0%로 서울시 초미세먼지의 주요 배출원으로 확인됐다.

‘서울시-자치구’ 간 초미세먼지 저감 협력체계를 유지해야 한다. 초미세먼지 배출특성을 고려한 지역배출원의 특화관리가 필요하다. 자치구별 초미세먼지 배출량 관리정보 제공 및 활용으로 가시화될 수 있을 것이다.

2010년 강남구 247톤(약 8.0%), 2011년 강서구 239톤(8.7%), 2012년 관악구 449톤(15.5%), 2013년 강남구 241톤(7.9%)으로 연도별 최고 배출지역 및 배출특성이 다르다. 2012년 관악구의 건설공사와 관련된 건설기계 배출량, 건설활동에 의한 비산먼지 배출량이 많아 남서권역이 평균 배출량보다 많이 배출됐다. 2010~2013년 동안 강남구, 송파구, 강동구, 서초구 등이 포함된 남동권역이 25개구 평균 배출량보다 비교적 많이 배출됐다.

자치구별 초미세먼지 배출특성에 기반을 둔 집중관리 및 특화대책을 추진해야한다. 25개 자치구에서 비산먼지가 높은 배출 비중을 차지해 집중 관리할 필요가 있다. 강남구는 도로재비산에 의한 비산먼지, 강서구 및 관악구는 건설기계 배출량과 건설 활동에 의한 비산먼지가 큰 배출비중을 차지해 특화대책이 필요하다.

Ⅲ. 서울시의 초미세먼지 맞춤형 관리방안
시민 건강 위해성에 기반을 둔 초미세먼지 관리체계를 도입해야 한다. ‘건강하게 숨 쉬는 서울’ 실현을 위한 초미세먼지 맞춤형 관리대책이 추진돼야 할 것이다. 초미세먼지 배출특성을 고려한 지역 배출원 확인 및 관리대책의 선택과 집중 관리도 필요하다.
또 서울시와 지치구 간의 역할 분담 및 협력사항 등에 대한 지역 맞춤형 초미세먼지 목표관리기반체계를 확보해야 한다.

한편 초미세먼지 개념모델의 정립으로 과학적인 관리 대응체계를 유지해야 한다. 대기화학/수송 반응, 대기 중 농도 특성/주요 배출원, 성분별/지역별 기여도 등 다양한 요소의 영향 및 인과관계를 파악해 단계별로 적용해야 한다.

장거리 외부 유입영향을 고려한 협력방안이 도출돼야 한다. 동북아 대기질 개선 협력수요에 능동적으로 대응해야 한다.

초미세먼지 지역 배출원 맞춤형 관리대책을 추진하기 위해서는 지역 배출원 관리정보를 확인하고 목표관리를 시행해야 할 것이다. 초미세먼지 배출원의 기초정보 구축과 맞춤형 대책의 연계를 위한 가이드라인을 제공해야 한다.

기초정보의 수집, 확인, 보완을 바탕으로 맞춤형 정책 추진의 필요조건인 초미세먼지 배출원별 관리정보를 구축한다. 초미세먼지 배출원 DB 구축은 자치구별 배출원 목표관리의 이행 수준을 평가하는 기본척도로 활용한다.

초미세먼지 맞춤형 관리의 우선순위를 도출한다. 특히 지역별 배출특성을 고려한 우선순위를 검토한다. 도로이동오염원과 도로 재비산의 배출 기여도가 높은 자치구는 교통수요 대책과 도로 물청소 강화, 진공청소를 확대토록 한다. 고기·생선 구이에 의한 생물성 연소가 높은 자치구는 직화구이 방지시설의 시범설치 사업을 추진한다. 비도로 이동오염원의 배출량이 많은 자치구는 건설기계의 저공해화를 우선 검토하고, 대규모 공사장의 비산먼지 관리를 강화한다.

초미세먼지 관리의 상호협력 체계를 구축한다. 보편적 관리체계에서 지역 맞춤형 목표관리 체계로 전환토록 한다. 지역주민의 적극적인 참여를 통한 초미세먼지 배출원 관리전략을 마련한다.

서울시·자치구의 역할 분담 및 협력체계를 구축해 생활밀착형 초미세먼지 관리를 유도한다. 서울시는 자치구가 초미세먼지 목표관리를 이행할 수 있도록 지원하고 자치구 초미세먼지 관리 이행성과를 평가한 후 자치구 간 선의의 경쟁과 적극적 참여를 유도하기 위한 인센티브 제도를 마련한다.

과학적인 관리기반체계를 유지해야 한다. 초미세먼지 개념모델을 정립해 단계별로 적용해야 한다. 초미세먼지 농도와 관련된 다양한 요소의 영향과 인과관계 파악을 위한 과학적 관리 기반의 마련이 필요하다.
동북아 지역의 연도별 초미세먼지 배출통계 및 전구물질 변화, 기상패턴 분석 및 기상과 초미세먼지의 상관성 평가, 고농도 초미세먼지 발생현황 분석, 대기환경지도 작성 등 초미세먼지 현황을 분석해야 한다.
동북아시아 및 국내·서울시의 배출량 변화, 오염물질별 주요 배출기여도를 분석하도록 한다. 기상 변화에 따른 초미세먼지의 이동 및 확산 영향, 고농도 발생 시 주요 기상인자를 분석하고 평가해야 한다. 초미세먼지 생성 기작(메커니즘) 및 고농도 발생원인을 분석한다. 주요 정책의 시사점을 도출하고 제어정책을 수립한다.

장거리 이동 초미세먼지의 유입영향에 대응하기 위해서는 동북아 대기질 개선 협의체를 구성하고 운영방안을 마련한다. 협력체 구성 및 운영은 대기환경권역 관리의 핵심사항으로 인식되고 있다. 동북아 지역은 정치, 사회, 경제, 문화의 교류가 활발하게 추진되고, 단일 공간으로서의 상징적 의미가 높아, ‘공동의 목표를 지향하는 동북아 협력체계’ 구성 및 운영의 일환으로 대기질 개선 협력은 핵심사항으로 인식된다.

동북아의 장거리 이동 초미세먼지 유입영향으로 인한 시민의 건강피해영향 완화와 함께 동북아 대기질 개선 협력 수요에 능동적으로 대응할 수 있는 역할이 기대된다.

동북아 대기질 개선 협력체계의 추진방향으로, 국가 단위의 환경협력 논의와 함께 서울·베이징·도쿄 중심의 ‘공동협력과 이행’ 차원에서 대도시 대기환경 개선 논의의 실효성을 확보해야한다.

동북아 대기환경 개선의 ‘공동협력과 이행 메커니즘(Collaboration and Im plementatioin Mechanism)’ 확보를 위한 기본 틀을 재조명해 실질적·효과적인 전략을 마련해야 한다.

동북아 대기질 개선 협력체계의 구성 및 운영 방안 마련도 절실하다. 동북아 3국은 대기환경 기본 가이드라인 달성을 위해 10년 단위의 기본계획을 마련하고, 서울·베이징·도쿄는 공동협력과 이행 메커니즘의 실행주체로서 역할을 담당토록 한다. 이를 통해 환경기술 정보 제공, 연구 및 기술인력 파견, 환경정보의 생산 및 공유, 대기환경 3국 모니터링 체계 구축 등에 대한 상호 협력을 증진해 나갈 수 있을 전망이다.
[김운수 선임연구위원]