부동산 침체 저성장 시대 합리적 방안 필요
도정법-국토계획법 건축규제 법률조항 통합
기부채납 방식, 부지ㆍ시설ㆍ기금 등 다양화
재개발 임대주택의 인수비용ㆍ절차 현실화
■ 주택재개발사업의 공공시설과 임대주택 확보실태
[시정일보]이제까지 주택재개발사업의 공공시설은 양 중심의 획일적 접근이 주를 이뤘다.
현재 공공시설과 임대주택의 확보여건이 과거와는 달라진 양상이다. 특히 사회경제적 여건 변화로 재개발사업 추진에 변화가 필요한 시점이다. 경제성장기에는 공공기여에 대한 인센티브를 제공해 공공시설과 임대주택을 확보하는 방식이 원활하게 작동했다. 달라진 사회경제적 여건에도 불구하고 공공기여 방식은 그대로인 것이 현실이다.
지역특성의 반영 등 공공기여는 다양성이 결여돼 있다. 현재 주택재개발사업 추진 시 공공기여를 하면 건축규제 완화 인센티브가 부여되는 실정이다.
공공기여란 사업시행자인 조합이 주택재개발사업을 추진할 때 도로, 공원, 녹지, 공공공지 등 정비기반시설을 비롯한 학교, 공공청사, 문화ㆍ체육시설 등 주민이 이용 가능한 공공시설을 설치해 기부채납하는 것을 의미한다.
주택재개발구역의 공공기여 중 도로와 공원의 비율이 평균 90% 이상이다. 서울시 주택재개발구역 125개소에서 도로, 공원 이외에 설치되는 공공시설은 평균 10% 미만에 불과하다.
공공시설을 확보하게 되는 원인은 다양하다. 그러나 공공시설의 규모, 종류, 위치 등을 결정하는 정비계획 수립 시 지역의 여건이나 주민 의견을 적극적으로 반영하는 제도적 기반은 없는 현실이다. 지속적인 관리와 운영이 필요한 기부채납 시설에 대한 공공의 대응이 미비한 것이다.
<도시 및 주거환경정비법>이 정비기반시설을 도로, 상하수도, 공원, 공용주차장 등으로 한정해 공공시설을 협의적으로 명시하고 있다. <도시공원 및 녹지 등에 관한 법률>과 ‘서울시 도시 및 주거환경정비기본계획’은 정비계획 수립 시 의무적으로 확보해야 할 공원ㆍ녹지 면적 기준을 제시하고 있다.
공공성보다 개발이익 증진이 우선시돼 이 또한 문제다. 사업시행자 입장에서 공공시설은 추가용적률을 받기 위한 수단으로 인식되고 있다. 공공시설 확보 및 설치기준을 준수하되, 사업성에 영향을 최소화하는 한도 내에서 공공시설을 설치해야 한다.
공공시설 확보 시 시설의 입지나 형상, 규모, 시설처리 등에서 주민의 이용성과 접근성에 대한 고려가 미흡한 실정이다. 특히 공원은 △효용성이 낮은 형상과 규모 △주민의 접근성ㆍ인지성이 확보되지 않는 입지 △접근을 차단하는 시설 설치 등으로 공공성 확보가 곤란했다.
경직된 공공기여 기준의 적용으로 사업이 지연되는 경우도 많다. 공공기여 기준을 일률적으로 적용하는 상황이다. 층수 완화 또는 용도지역 상향 시 적용되는 공공시설 부담률(이하 순부담률) 기준은 개발 가능한 밀도가 상이한 사업구역별 여건이 고려되지 않고 일률적으로 적용되고 있다.
2007년 순부담률 기준 도입으로 확보할 수 있는 공공시설의 규모는 증가했다. 반면에 공공기여로 인한 추가용적률을 달성할 수 없는 여건에도 불구하고, 순부담률 기준에 의해 과도하게 기부채납할 수밖에 없는 사업구역이 다수 발생했다.
33개 재개발 구역 중 9개소(27.3%)에서 순부담률에 의한 추가용적률이 해당 구역의 법적 상한용적률을 초과했다.
과도한 공공기여의 요구로 사업 추진이 지연된 경우도 많다. 공공시설을 과도하게 확보해야 하는 사업구역은 사업 추진이 어렵게 됨에 따라, 오히려 공공시설과 재개발임대주택 공급에 차질이 발생했다.
순부담률이 증가하면 완화되는 용적률이 커져서 어느 정도까지 사업성이 개선됐다. 단, 법적 상한용적률 이상의 순부담률 기준을 적용하면 오히려 사업성이 악화됐다.
건축규제 완화 관련법이 이원화돼 있어 법 적용에 혼란을 몰고 왔다. 주택재개발사업에서 공공시설을 기부채납할 때 적용되는 건축규제 완화 규정은 두 개의 관련법 조항에서 다르게 제시되어 있다.
공공기여에 따른 건축규제 완화는 <국토의 계획 및 이용에 관한 법률>(이하 국토계획법) 제78조 제4항과 함께 <도정법> 제4조 제9항에 제시돼 있다. 인센티브 적용 시설 및 대상에 있어서 <국토계획법> 제78조 제4항에 따른 시행령 조항 제85조 제8항은 공공시설 부지로 한정하고 있다.
반면 <도정법> 제4조 제9항에 따른 <국토계획법 시행령 조항> 제46조 제1항은 공공시설 등의 부지 및 시설도 가능하도록 규정하고 있다. 공공시설 등의 부지와 시설을 제공했지만 <국토계획법> 시행령 제85조를 적용받게 되면 정당한 보상이 이뤄지지 않을 뿐 아니라 다른 구역과의 형평성 문제도 발생한다.
따라서 재개발임대주택은 여건 변화의 반영이 필요하다. 재개발임대주택을 매입하는 가격은 비현실적이다. 매입가가 건축비 및 부지 매입비로 구성되고, 건축비 산정 시 적용하는 표준건축비(2008년에 고시된 금액)는 실제 공사비보다 크게 낮은 수준이다.
분양주택 건축비는 분양가상한제 적용주택의 기본형 건축비를 적용하도록 돼 있으나, 실제 공사 시 분양주택과 임대주택 공사비는 동일한 공사비 단가를 적용하고 있다.
기본형 건축비에 비해 표준건축비가 크게 낮아 사업시행자가 임대주택을 공공에 매각 시 손해를 볼 수밖에 없는 구조가 되므로 임대주택 건설은 큰 부담으로 작용한다.
늦은 매매계약시점으로 조합의 사업비 부담이 심화되고 있다. <도시 및 주거환경 정비조례>는 매매계약을 임대주택의 건축공정이 20% 이상(전체 층수 2분의 1 이상 해당하는 층수의 골조공사가 완성)인 시기에 체결하도록 규정하고 있다.
마포구 A구역은 전체 층수의 골조공사 완료 시점으로 설정한 건축공정률이 50%일 때에 매매계약됐다. 이는 실질적으로 전체 공사 후반기에 해당한다.
초기 사업비 확보가 필요하며 사업비 조달의 어려움을 겪는 사업시행자에게 착공 이후 간극이 있는 매입계약 시점은 재정적으로 큰 부담이다.
소형주택으로 공급이 제한돼 다양한 수요에 대한 부응이 미흡한 편이다. 재개발임대주택 규모별 건설비율의 기준은 주거전용면적 60㎡ 이하 소형주택으로 한정해 공급하도록 규정하고 있다.
주거전용면적 40㎡ 미만의 최소규모로만 재개발임대주택을 확보하려는 경향을 방지하고, 주거전용면적 50∼60㎡ 이하 규모도 일정 비율 확보가 가능하다. 또 60㎡ 이하 소형주택으로만 재개발임대주택이 공급됨에 따라 60㎡ 초과 규모가 필요한 4인 또는 그 이상 가구에 대한 수요가 배제되고 있다.
■주택재개발사업의 공공성 확보를 위한 정책 제언
무엇보다 저성장시대에 적합한 공공성 확보방안으로 전환해야 할 것이다. 이에 맞는 합리적인 원칙을 마련해야 한다. 공공의 역할을 강화해 공공성과 사업성의 균형이 유지돼야 한다.
저성장시대에 민간에 의존해 공공시설과 임대주택을 확보하는 체계는 오히려 재개발사업을 정체시켜 원활한 시설의 공급을 방해한다. 공공이 적극 지원하고 참여해 주택재개발사업의 공공성과 사업성 간 균형을 유지하는 방안 마련이 필요하다.
공공기여의 패러다임 전환도 필요하다. 기존의 경직적이고 일방적인 민간 중심의 공공기여에서 합리적이고 유연한 공공기여 방식으로 전환해야 한다. 공공시설을 이용하는 수혜자의 수요와 지역특성이 반영되며 공공의 역할을 강화하는 협력적이고 유연한 방식으로 개선이 필요하다.
공공의 사업 참여를 위한 공공참여조합원 제도를 도입해야 한다. 제도적으로 공공부문에 대한 참여조합원 자격을 부여한다. 재개발사업 추진 시 공공의 역할을 강화하기 위해 재개발구역 내에 토지를 소유한 국가나 지방자치단체, 공사 등이 ‘공공참여조합원’으로 참여하는 것이다.
조합이 매입해야 할 국공유지가 있는 주택재개발구역에서 해당 국공유지에 대한 지분을 가지고 있는 공공이 조합원의 자격으로 분양주택을 취득토록 한다.
이를 위해 매입 국공유지가 있는 3개의 주택재개발구역을 사례로 사업성 모의실험을 시행했다. 추정 결과, 국공유지 매입비용의 감소로 사례구역의 추정비례율이 소폭 증가해 사업성이 개선됐다. 매입 국공유지 면적, 공사비, 분양가 등 비례율에 영향을 주는 요인은 다양하므로 구역별 여건에 따라 사업성 개선 효과는 상이하다.
공공의 참여는 사업 초기 견인차 역할을 하고 사업의 활성화에 직ㆍ간접적으로 영향을 미친다. 사업구역 내에 조합이 매입해야 하는 국공유지에 대한 권리를 가지고 공공이 사업에 참여함에 따라 직접적인 지출은 발생하지 않는다.
추정비례율이 100% 미만인 경우 권리가액이 국공유지 종전자산가치(조합의 국공유지 매입비용)보다 감소한다. 권리가액이 증가하는 경우도 학교용지부담금, 보존등기비, 재산세 등 세수입이 감소하며, 공공 행정력이 추가 동원되는 비용이 발생한다.
주택재개발사업의 공공성 측면에서 공공의 수입 감소에 대한 상쇄 효과를 기대할 수 있다.
국가, 지방자치단체, 공공기관 등이 조합원으로 참여할 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 공공참여조합원 제도는 조합원의 자격을 규정하고 있는 <도정법> 제19조에서 공공이 ‘토지 등 소유자’인 경우에도 조합원이 될 수 있도록 제도 개선이 필요하다.
단, 공공이 국공유지에 대한 지분권자인 조합원으로 참여하게 됨에 따라 매입 국공유지를 어느 정도 보유하고 있는 구역에만 적용 가능하다.
공공참여조합원의 공급주택 규모는 관리처분계획 시 설정한다. 공공참여조합원에게는 권리가액만큼 국민주택규모 미만 주택을 공급할 수 있도록 제도를 개정한다.
현재 <도정법> 제48조(관리처분계획의 인가 등) 제2항 제7호는 국가, 지방자치단체 및 주택공사 등이 ‘토지 등 소유자’인 경우 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있도록 규정하고 있다. 공공참여조합원이 공급받은 주택은 서울시 책임 분양 혹은 공공임대주택으로 활용할 수 있다.
공공참여조합원 제도의 세부 운영기준을 마련한다. 서울시는 공공참여조합원 제도에 대한 세부기준을 마련하고 1~2개 정비구역을 대상으로 시범사업을 추진해 운영방안을 확립한다. 국토교통부 및 서울시는 <도정법>을 개정하기 위한 공동 노력이 필요하다.
다양하고 유연한 방식의 공공기여가 가능하도록 제도를 개선한다. 공공기여의 인정범위를 확장해 다양한 주민 수요에 대응한다. 공공시설 등으로 한정하고 있는 기부채납 부지 및 시설의 종류에 재개발임대주택 부지 등을 추가한다.
재개발사업에서 공공이 매입하는 재개발임대주택 부지를 공공기여로 인정해 달라진 사업 여건과 다양한 수요에 대응한다. 그 외에도 단지 내 주민공동이용시설, 생활편익시설 등을 공공기여 대상으로 포함하는 방안도 고려해 아파트단지의 폐쇄성을 완화하고 주변의 가로 활성화를 유도한다.
인센티브 적용 시설을 규정하고 있는 <국토계획법> 시행령 제46조와 서울시 도시계획 조례 제19조 제2항을 개정한다.
재개발임대주택 부지를 기부채납 대상으로 인정한 경우 사업성 개선이 기대된다. 3개의 주택재개발구역을 사례로 공공기여 확대방안의 실효성을 검토하기 위한 사업성 모의실험을 시행(기부채납하는 순부담면적과 순부담률을 동일하게 유지하는 것을 전제)했다. 기부채납 대상인 공공시설 부지를 재개발임대주택 부지로 전환해 건축계획과 주택공급계획을 산출하고 이에 따른 사업성을 추정했다. 추정 결과, 택지면적이 증가함에 따라 연면적이 증가하고 세대수가 늘어나게 돼 추정비례율도 상승, 즉 사업성이 개선됨을 확인했다.
재개발임대주택 부지를 공공기여 대상으로 인정함에 따라 공공의 편익도 증가했다. 공공은 매입해야 하는 재개발임대주택 부지를 기부채납으로 대체함에 따라 부지 매입에 따른 재정부담이 감소하는 반면, 확보하는 재개발임대주택 세대수는 증가했다. 반면, 법적으로 허용된 용적률에 따라 개발되지만 기존 계획에 비해 건물연면적과 세대수가 증가해 주거환경은 고밀화가 우려됐다.
재개발임대주택 부지의 공공기여 인정 방안은 제한적인 적용이 필요하다. 재개발임대주택 확보의 필요성이 높고 공공시설의 효용성이 낮은 사업구역 등을 적용 대상으로 한정한다.
공공기여 대상 시설의 설치기준을 개선해 유연하게 적용한다. 공공기여 대상시설은 생활권계획과 연계해 유연하게 적용할 수 있도록 제도개선이 필요하다.
현행 서울시 <도시계획조례> 제19조 제2항의 공공기여 대상시설은 공공청사, 문화시설, 체육시설 등을 열거해 제시하는 방식이다. 이를 주변 여건과 주민의견이 반영될 수 있도록 제도를 유연하게 적용할 수 있는 방식으로 전환이 필요하다.
조례는 현재 수립 중인 생활권계획에 근거해 시설을 결정하도록 제시하고, 자치구는 조례를 근거로 심의위원회의 판단하에 구역특성에 따라 유연하게 시설을 설치하도록 유도한다.
이원화된 건축규제 완화 법률조항을 통합한다. <도정법>과 <국토계획법> 내 관련 조항을 통합해 건축규제 완화에 혼란을 예방한다. <도정법> 제4조에서 제시하는 국토계획법 제52조 제3항의 건폐율 등의 완화규정 준용과 <국토계획법> 제78조 제4항 및 동법 시행령 제85조 제8항의 용적률 완화 규정을 통합해 공공기여 적용에 혼란을 방지토록 한다.
공공기여에 대한 행정지원체계를 개선한다. 저성장시대에 적합한 기부채납 방식으로 단계적 개선을 도모한다. 사업성을 고려한 공공기여로 개선하는 것이다. 공공기여로 인한 추가용적률이 상한용적률의 달성 여부와 상관없이 기부채납하게 돼, 사업 추진이 지연되는 구역에 대해서는 공공기여 부담에 대한 조정이 필요하다.
단기적으로 비합리적인 운영사항을 기선하고, 중ㆍ장기적으로 공공기여 대상 확대 및 전반적인 제도 개선이 필요하다. 기부채납 제도는 주택재개발사업의 공공시설 확보, 용적률체계, 사업성 등과 관련된 사항이므로 신중한 접근이 요구된다.
공공기여에 관한 공공시설 확보 기준과 용적률 완화 운영 내용이 분리됨에 따라 통합된 지침이 필요하다. 현재 순부담률 기준은 ‘공공주택건립 관련 용도지역관리 등 업무처리지침’ 등에서 제시하고 있다. 반면에 용적률 완화 사항은 ‘공공시설 등 기부채납 용적률 인센티브 운영 기준’에서 별도로 제시하고 있다.
공공기여 방안을 다양화해야 한다. 공공기여 관련 지침에서는 지역여건을 충분히 반영할 수 있도록 기부채납 방식을 부지, 시설, 기금 등으로 다양화하는 방안을 마련한다. 다양한 기부채납 방식을 효율적으로 관리ㆍ운영하는 방안도 동시에 마련한다.
재개발임대주택의 인수비용 및 절차를 현실화한다. 재개발임대주택 건축비 기준과 실제 공사비의 괴리를 개선하고 임대주택 인수비를 현실화하는 것이 필요하다. 재개발사업에서 분양주택과 임대주택 공사비를 동일하게 지출했다면 임대주택 건축비도 기본형 건축비를 적용하는 방안에 대한 고려가 필요하다.
착공한 사업에 대해서는 매매계약 시점을 앞당길 수 있도록 해 사업비의 안정적인 유입을 유도한다. 매매대금은 총 7회(계약금, 중도금 4회, 잔금 2회)에 걸쳐 지급하고 있는데, 계약 시 이를 조정할 수 있도록 해 원활한 사업 추진을 유도한다.
[맹다미 서울연구원 연구위원]
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 일본 오사카부 토요나카시 노다지구 시가지 재개발 다양한 체비시설 처분제도 마련 사업 추진 시 자금조달을 안정화하고 사업 부담을 경감하기 위해 참가조합원, 특정사업참가자, 특정건축자, 특정업무대행 등 다양한 지원제도를 마련했다. 공공의 적극적인 참여를 유도하고 민간 사업자의 전문성과 자본을 활용해 사업을 활성화하는 방식으로 추진되고 있다. 공공의 적극적인 참여란, 공공이 조합원으로 직접 참여함을 이른다. 오사카부(府) 토요나카시(市) 노다지구(區) 시가지재개발사업을 추진할 때 시와 공공기관이 ‘참가조합원’으로 참가, 사업성을 확보하고 공공임대주택을 설치했다. 당시 재개발사업으로 완성된 주택 117호 가운데 조합원분을 제외한 주택 처분을 공공이 담당했다. 다양한 사업방식을 적용해 공공의 역할을 강화하기도 했다. 토지소유자, 전출자, 임대인 등 거주민 특성에 따라 각각의 생활재건 메뉴를 제공해 사업 진행 시 합의를 유도하고 자금 조달능력에 따라 적합한 사업방식을 적용했다. 권리자의 자금능력 및 의향, 소유한 필지 여건 등 권리자의 유형에 대응해 공동재건축, 장옥재건축, 필지단위 재건축 등 다양한 재건축방식을 도입해 지원하고 있다. |
