창간16주년기념 기획=심층분석 '주민소환제도의 의의와 방향'
◆주민소환제도의 의의=주민소환이란 지방의회나 지방의원, 지방자치단체의 장, 선출직 공무원 등을 임기전에 해산 혹은 해직하도록 주민이 결정하는 제도를 말한다. 주민투표가 지방자치단체의 개별적인 지방정책에 대한 것이라고 한다면 주민소환은 지방자치단체의 인사에 관한 것이라는 측면에서 구분된다.
전자가 개별적인 정책사안에 대한 평가인데 비하여 후자는 총체적인 평가라는 점에 차이가 있다. 또한 지방선거가 지방주민이 지방공직자를 적극적으로 선임하는 제도임에 비하여 주민소환은 소극적으로 일정한 지방공무원을 그 임기 전에 그 직책을 박탈하는 제도이다.
이러한 점에서 주민소환은 지방공직자에 대한 주민에 의한 불신임제도라고 볼 수 있다.
지방자치단체에 대한 통제는 일차적으로 주민이나 내부기관에 의한 자율적인 통제시스템에 의하는 것이 바람직하며 중앙정부에 의한 외부적인 통제는 불가피한 경우에 예외적이고 보충적으로 적용하는 것이 바람직하다. 비록 임기가 보장되어 있다고 할지라도 일정한 지방공직자의 활동이 주민의 복리에 묵과할 수 없는 손해를 가져올 수 있다고 판단되는 경우에 주민들은 그러한 지방공직자를 공직으로부터 해직시킬 수 있는 통제수단을 가져야 한다.
지방주민들이 선거를 통하여 지방공직자에게 민주적인 정당성을 부여할 수 있다면 민주적인 정당성을 배반하는 지방공직자를 공직으로부터 해임할 수도 있어야 하는 것이다. 만약 주민들에게 지방행정기관이나 지방의회에 대한 충분한 통제수단이 부여되지 아니하는 경우에 주민들은 보다 탈법적인 자구수단을 강구하게 될 것이고 그 폐해는 심각한 수준에 이를 수 있다. 예컨대 몇 년전 고양시의 러브호텔을 둘러싼 고양시장 소환운동이 법제도상의 한계에 부딪혀 어렵게 되자 주민들이 지방세 납부거부라는 일종의 불복종운동으로 나아가고 있는 것이 그 예라고 볼 수 있다.
자치단체장에 대한 임기제도의 장점은 주민의 대표자나 집행기관이 그때그때 변화하는 주민의 여론에 휩쓸리지 않고 소신있는 결정을 할 수 있다는데 있으나, 이러한 대의제도의 장점은 동시에 대의제도의 단점으로 부각될 수 있다. 즉 주민에 의해서 선출된 자가 주민의 의견이나 복리를 무시하고 특수이익을 추구하는 경우에도 통제하기가 쉽지 않다는 점이 이에 속한다. 임기 중의 지방자치단체장이나 지방의회가 주민의 기대와는 전혀 다른 방향으로 정책을 추진하고 주민들에게 묵과할 수 없는 손해를 끼칠 것이 예상되는 경우에도 임기가 만료될 때까지 주민들이 감수해야 한다는 것은 지나친 위험을 수반한다고 볼 수 있다.
주민소환제도는 이러한 대의제도의 단점을 보완하기 위한 제도로서 단체장, 지방의원 등 선출직 공무원에게 문제가 있을 경우, 임기 중 주민의 청구에 의해 주민투표에 회부하여 그 결과에 따라 해직시키는 제도이다.
지자체장 권한 증가 법적 통제수단 필요
주민투표·소송제 등 ‘직접 참여’ 루트 확대
단체장·지방의원 책임성 확보 장점
소환대상 직분상실 ‘행정공백’ 우려
◆주민소환제 도입제기 과정=현재 우리나라의 지방자치단체의 책임성 확보를 위한 통제 매커니즘은 주로 중앙정부에 의한 외부통제에 의존하고 있으며 주민이나 지방자치단체의 내부기관 상호간의 견제에 의한 내부적인 자동통제시스템은 미약한 편이다.
특히 지방자치단체장에 대해서는 지방의회의 견제와 형사법에 의한 통제수단 이외에는 어떠한 법적인 통제수단도 구비되어 있지 않다. 이러한 상황 하에서 국가의 감독관청은 지방자치단체장에 대한 중앙의 통제수단을 강화하고자 하는 유혹에 쉽게 빠질 수 있다.
우리나라에서의 주민소환제도는 앞에서도 지적한 바와 같이 경기도 고양시 일산 신도시 주민들이 러브호텔 난립문제에 대해 지방자치단체장에 대한 책임을 묻기 위한 헌법소원을 제기하면서, 경제정의실천시민연합(경실련)에서도 민선 지방자치단체장들의 잇단 민?형사 사건연루사태와 관련, 지방자치단체장에 대한 주민소환제도 도입운동을 본격화하기로 하면서 그 필요성에 대한 공감대를 확대해 가고 있다.
특히 광주광역시의회와 전라남도의회는 2004년 4월 29일 전국 처음으로 공직자 주민소환 조례를 제정했다. 주민소환제는 정부수립 직 후 도입된 적이 있으나 유명무실, 반세기를 넘겨 부활한 것이다. 광주광역시나 전라남도의 주민소환제도는 자치단체의 조례 제정에도 불구, 상위법이 없어 당장 시행은 어렵다. 하지만 입법추진을 앞당기는 계기가 될 것이다.
◆기대효과 및 문제점=주민소환이 확정되면 그 대상이 된 지방의회 의원이나 지방자치단체의 장은 그 직을 상실한다. 따라서 제도의 존재 자체만으로도 예방적 효과가 있으므로 단체장?지방의원의 책임성을 확보할 수 있는 장점이 있으나, 우리나라의 주민직접 참정 경험이 적음에 비추어 지역별로 찬성?반대자간 극심한 분열이 예상되고 우리 정치현실상 정치적으로 이용할 가능성이 농후하다.
또한 주민소환에 따른 예산낭비는 물론 발의 자체만으로도 행정공백이 발생할 가능성이 있으므로 충분한 의견수렴과 검토를 거쳐 도입여부를 결정하여야 한다.
주민소환제도는 임기가 보장되어 있는 단체장이나 지방의원이라 할지라도 주민의 복리와 무관심하거나 무능한 경우에는 임기 전에 공직으로부터 추방될 수 있다는 것을 제도적으로 선언함으로써 선출직 공무원에 대한 심리적인 견제효과를 거둘 수 있다는 상징적 효과에서 그 도입의 의도를 찾을 수 있다.
생각건대 형사법적 통제는 물론 지방의회의 기능을 강화하여 지방자치단체장의 지방분권으로 인한 막강한 권한에 대한 책임성 확보를 위하여 지방의회의 견제와 통제를 통하여 확보할 수 있도록 먼저 시행하여 본 후 그래도 문제점이 발생할 경우에 주민소환제를 도입하는 신중함이 필요하다 할 것이다.
주민소환제도는 주민투표제도와 함께 주민의 지방행정과 지방정치에 대한 최종적인 통제수단으로 의미를 가진다. 그러나 주민소환제도만을 도입한다고 해서 지방행정에 대한 주민통제장치로 충분하다고 볼 수는 없다. 주민소환제도와 더불어 다른 주민참여제도의 정비가 매우 시급하다. 예컨대 주민투표제도, 주민소송제도, 주민배심제도, 지방자치단체의 각종 위원회에 일반주민의 참여보장, 동과 리 단위의 지역공동체의 의견수렴 과정에 대한 주민의 참여보장 등 주민참여의 통로를 넓히는 제도적인 장치가 충분히 구비되어야 한다.
그리고 주민소환제도 도입에 있어 쟁점사항인 주민소환의 대상, 주민소환의 발의, 주민소환의 결정요건,외국의 사례 등 주민소환제도를 어떻게 입법화 할 것인지에 대해서는 지면상 아쉬움이 남는다.
주민소환제도를 도입함에 있어서는 우리나라의 실정이 외국과 달라 여러 가지 대안이 있을 수 있기 때문에 무조건적으로 외국의 제도를 모방할 것이 아니라 기본적인 사항만 법률로 정하고 자세한 사항은 당해 지방자치단체의 조례에 위임함으로써 다양성과 통일성을 조화시킬 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 본다.
김 종 식<서울특별시의회 전문위원>
<사진1>생년월일 : 1952년 1월12일생(만 52세)
학력
·원광대학교 법학과 졸업
·경희대학교 경영대학원 졸업(경영학 석사)
·서울시립대학교 대학원 법학과 졸업(법학학박사)
경력
·제16대대통령직인수위원회 정무분과 자문위원
·서울특별시의회 전문위원(9년)
·예산결산특별위원회 전문위원
·환경수자원위원회 전문위원(현)
·지방자치발전특별위원회 전문위원
·문화교육위원회 전문위원
·행정자치위원회 전문위원
논문 및 연구보고서
·지방분권 법제에 관한 연구(박사학위 논문)
·지방자치발전에 관한 종합보고서
·서울시의회 직무분석결과 종합보고서
우리나라에서의 주민소환제도 도입추진 경위·실태
2001년 한나라·민주당 지방자치법 개정안 국회제출
2002년 6·13지방선거에서 뽑힌 민선 3기 자치단체장 가운데서도 비록 선거법위반이기는 하나 벌써 7명이 구속 기소되었고, 50명이 불구속 기소되는 등 모두 57명이 사법처리 된 것으로 나타나고 있다. 이에 대다수 국민들과 시민사회단체들은 각종 비리와 부정에 연루된 이들을 임기 전에 물러나도록 하는 주민소환제의 도입을 지속적으로 촉구해 왔다. 그리고 이러한 촉구에 따라 정치권에서는 다투어 관련제도의 도입을 추진 중에 있다.
한나라당=2001년 12월 국회에 주민소환제를 골자로 하는 지방자치법개정안을 발의·제출
골자; 한나라당이 국회에 제출한 주민소환제의 골자는 주민이 자치단체장에 대한 소환청구를 하고자 할 경우 20세 이상의 주민총수의 100분의 30 이상의 연서로 당해 선거관리위원회에 해직을 청구할 수 있도록 하고 있다. 여기에서의 발의정족수 100분의 30은 일본에서 채택하고 있는 3분의 1과 같은 수준이라고 볼 수 있다.
청구의 절차로는 청구인대표자·청구사유·청구인명부 작성 및 제출일정 등을 기재한 해직청구신고서를 선거관리위원회에 접수하도록 되어 있고, 선거관리위원회가 청구인명부를 접수하였을 때에는 즉시 그 내용을 공표하도록 되어 있다. 그리고 선거관리위원회는 청구서를 접수한 날부터 20일간 청구인명부 또는 그 사본을 공개된 장소에 비치하여 열람하도록 해야 하며, 이러한 절차를 완료한 후에는 30일 이내에 그 청구에 의한 주민투표를 실시하도록 되어 있다.
새천년민주당=민주당은 지난 2001년 3월 주민소환제도의 도입을 확정, 동년 5월초에 이 제도의 ‘주민청구단체장징계제’를 골자로 하는 지방자치법개정안을 국회에 제출. 2001년 5월 당시의 여당인 새천년민주당이 국회에 제출한 주민청구 단체장징계제는 지방자치단체장이 ①법령에 위반한 때, ②직무상의 의무에 위반하거나 직무를 현저히 태만히 하였을 때, ③재임 중 당해 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 하거나 당해 지방자치단체와 관계 있는 영리사업에 종사했을 때 유권자 5분의 1 이상의 징계청구가 있을 경우 중앙정부가 징계하는 제도이다.
지방분권 특별법 수정안 2003년 12월29일 국회통과
2003년 12월 29일 지방분권특별법 수정안 국회통과
지방분권특별법은 특히 주민직접 참여제도를 획기적으로 증진하는 방안으로 주민투표제도, 주민소환제도, 주민소송제도의 도입 방안을 강구토록 하고 있으며 특별지방행정기관의 정비, 교육자치제도 개선, 자치경찰제도 도입 등을 규정하고 있다.
5년 한시법으로 제정된 지방분권특별법은 지방분권 추진원칙, 지방분권 과제,추진기구와 절차등도 담고 있다. 또 지방자치와 관련해 가장 큰 관심인 지방자치단체의 재정력 확충과 건전성 강화와 관련한 지방교부세 법정률의 단계적 상향 조정, 포괄보조금 제도및 복식부기 회계제도 도입등도 추진토록 하고 있다.
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