전·월세값으로 소득 대부분 지출 ‘렌트푸어’
전세가구보다 월세가구 임대료 부담 더 많아

가구특성별로 임차가구 지원체계 수정 필요
전세보증금 반환보증 보험료 일부 지원해야
SH 분양물량 10% 생애최초 구입자에 할당

Ⅰ최근 임대주택시장의 변화
[시정일보]임대주택시장은 2009년 1/4분기 이후 전세물량부족 등의 이유로 전세가격이 급상승해 전세난이 고착화되고 월세로의 전환이 이뤄지고 있다.
주택 전세가격 변동률을 살펴보면 2009년 1/4분기부터 2012년 4/4분기 사이에 주택 전세가격은 22.9% 상승했고, 아파트 전세가격은 27.4%가 상승한 것으로 밝혀졌다. 2008년 글로벌 금융위기 시 잠시 하락한 시점을 제외하고는 지속적인 상승세인 것이다.

특히 2009~2012년 전년 동월 대비 전세가격 증감률은 평균 5.29%로 나타나, 전년 동월 대비 매매가격 증감률 -0.21%와 비교할 때 큰 폭으로 상승한 점도 주목할 만 하다.

이는 주택매매의 침체로 인해 부동산 투자자들의 인식이 자본투자보다는 운영수익을 선호하기 때문이며, 주택매매가의 하향추세로 인해 매매수요는 감소하는 반면 보금자리주택 분양, 장기전세주택 입주 등을 기대하는 전세 수요가 크게 증가한 것이다.

한마디로 전세가격 상승의 원인은 수요와 공급의 불균형 때문이다. 수요측면에서는 전세수요 자체가 증가했고 공급측면에서는 주택임대시장이 월세 중심으로 빠르게 재편되면서 전세 물량 자체가 감소됐다.

주택가격의 안정 또는 하락세로 인해 매매를 통한 자본수익의 실현이 어려워지자, 임대인들이 운영수익을 올리기 위해 전세금을 인상하거나 월세로 전환하고 있으며, 인구구조 또한 자산대비 소득이 적은 노인가구의 증가로 전세수요를 부추기고 있다. 또한 주택경기 침체가 지속되면서 보금자리주택, 장기전세주택 등의 저렴한 주택 공급에 대한 기대로 주택매매 대기 수요는 증가하고 있다.

전세수요는 큰 폭으로 상승한 반면, 전세공급은 저금리기조의 지속, 가구소득 증가의 부진 등에 따라 주택소유자들이 전세보다 수익률이 높은 월세를 통한 소득증대를 선호함에 따라 월세전환이 증가하고 전세는 줄어들었다. 규모별 주택건설 실적을 조사한 결과, 2008년 이후 전세수요의 대부분을 차지하는 40m2초과~85m2의 중소형주택 공급량은 증가하지 않은 반면, 주로 월세로 임대하는 40m2이하의 도시형 생활주택 공급량이 2010년부터 크게 증가해 월세의 비중이 상승한 것으로 나타났다.

이러한 전세의 월세 전환 현상은 주택가격 하락과 저금리가 맞물리면서 당분간 가속화될 전망이다. 전ㆍ월세거주가구 비율의 변화를 추정해보면 재계약시점이 도래하는 경우 주택소유자들이 전세를 (보증부)월세로 바꾸는 등 월세 선호 현상이 뚜렷하게 나타난다.

이런 추세로 가면 2015년 이전에 월세비율이 전세비율보다 높아지고 2020년 이후에는 아파트 역시 전세주택과 월세주택의 비중이 역전될 가능성이 농후하다. 주택담보대출의 부채가 큰 임대인, 이른바 하우스푸어의 가계부채문제도 월세 전환 현상의 가속화를 촉진시키고 있다.

Ⅱ정책대상으로서 렌트푸어의 기준 및 규모ㆍ특성
기획재정부는 렌트푸어를 ‘치솟는 전세가격을 감당하는 데 소득의 대부분을 지출하느라 여유 없이 사는 가구’로 정의하고 있고, 온라인ㆍ언론매체 등은 상대적 빈곤감을 표현하는 ‘푸어족’의 일종으로 소개하고 있다. 이렇듯 ‘렌트푸어’라는 용어에 대한 부정적인 시각이 적지 않은 것은, 이들이 사회적으로 보호받아야할 약자가 아닌 경우가 많기 때문이다.

단순히 렌트푸어를 전통적인 방식인 주거비용 과부담 여부로 정의하는 것은 저소득층이 정책대상에서 제외되거나 주택서비스 과소비계층을 포함시키는 약점이 존재한다.

이에 따라 최근에는 임대료(또는 주거비) 지출 후 잔여소득을 통해 경제적 주거 빈곤상태를 파악하는 잔여소득(residual income)방식이 대두되고 있다. 사실 전세가구는 월임대료에 대한 부담이 전무하고 주택구입의 레버리지 역할을 하는 등 자산투자의 성격이 강한 반면, 월세가구는 소득대비 임대료 비율(RIR) 산정 시 보증금을 기회비용으로 계산하면 전세가구보다 임대료부담이 더 과중되기 때문이다.

따라서 통상적으로 쓰이는 ‘렌트푸어’라는 용어와 정책적 지원대상으로서의 ‘임대료 과부담 가구’는 엄격하게 구분하는 것이 필요하다.

정책적 지원대상으로서의 렌트푸어를 새롭게 정의해보자면, ‘높은 주택임차료 및 보증금마련 대출의 원리금상환 때문에 가처분소득이 감소해 빈곤하게 생활하는 가구’라고 할 수 있겠다.

이때 정책 지원대상을 임대료(또는 주거비) 과부담가구로 한정해야 하며 이에 따라 임대료/주거비비율과 잔여소득을 함께 고려해야 한다.

먼저, 임대료/주거비비율 방식은 주택임차료 및 보증금 마련대출 원리금 상환액이 소득의 일정 수준(20~40%)을 초과하면서 주택, 건물, 토지 등 다른 부동산을 보유하지 않은 가구를 선별하는 기준이 된다.
잔여소득 방식은 주택임차료 및 보증금마련대출 원리금상환으로 인해 가처분소득이 <국민기초생활보장법>상의 최저생계비 이하이면서 다른 부동산은 보유하지 않은 가구를 선별할 수 있다.

국토해양부, LH토지주택연구원의 ‘2012 주거실태조사’ 원자료를 활용해 임대료/주거비비율 방식으로 임대료를 과부담하고 있는 가구의 규모를 추정한 결과, 주택임차료와 보증금마련대출 원리금상환액을 합한 금액이 20%를 넘는 가구는 서울에 53.7만 가구(전체가구의 15.2%) 정도로 나타났다. 30%를 초과한 가구는 약 26.7만 가구(7.6%), 40%를 초과한 가구는 14.3만 가구(4.1%)가 있는 것으로 추정된다.

잔여소득 방식에 따라 잔여소득이 <국민기초생활보장법>상의 최저생계비 이하인 가구는 약 31.1만 가구(전체가구의 8.8%) 정도이며, 주거급여를 제외한 최저생계비 이하인 가구는 약 22.5만 가구(6.4%), 최저생계비의 120% 이하인 가구는 약 41.1만 가구(11.6%)로 추정된다.

임대료/주거비비율(30%기준) 및 잔여소득 방식 모두 감안해본다면, 서울에 약 26.7만~31.1만 가구 정도가 렌트푸어인 셈이다.

임대료/주거비비율 방식에 따른 임대료 과부담가구는 저소득층(소득 4분위 이하)이 62%이지만 7분위 이상의 고소득층도 20% 정도를 차지했다. 가구주 연령이 40대 이하이고 고등학교 이상의 학력을 소유한 경우가 다수이며 가구구성은 1~2인 가구가 절반 이상, 4인가구도 25% 정도를 차지했다. 이들은 단독ㆍ다가구주택(36.3%)과 아파트(35.6%)에 거주하고 있다. 임대방식은 월세 거주 가구가 60% 정도이며 전세전환 임대료가 평균 1억1431만원이고, 1억원을 초과하는 경우도 33%정도다. 보증금 수준이 높아서 소득 대비 임대료 비율은 평균 44.8%로 상당히 높고, 30%를 초과하는 가구는 75%나 됐다.

잔여소득 방식에 따른 임대료 과부담가구는 저소득층이 96%로 거의 대부분이었다. 가구주가 60대 이상의 고연령층인 경우가 47% 가량 차지했고, 30대 이하도 30%에 달했다. 가구주 학력은 고등학교 이상이 절반을 넘고 있으나 초등학교 이하도 30% 정도이며, 가구원 수는 1~2인이 67%를 차지했다. 임대방식은 월세가 75% 정도이며 전세전환 임대료가 평균 4032만원밖에 되지 않고 5천만원 이하가 대부분이었다. 보증금 수준이 낮음에도 불구하고 소득 대비 임대료 비율은 평균 36.8%나 되고, 임대료 과부담가구의 비중도 절반이나 됐다.

임대료 과부담가구 문제는 보편적 복지 차원에서 접근할 필요가 있으나, 명확한 기준이 없을 경우 형평성 시비가 발생할 우려가 있다. 저소득층뿐만 아니라 중산층의 주거문제도 사회문제로 인식되고 있다는 점에서 정책대상 선정의 중요성이 커지고 있다.

먼저, 저소득 임차가구가 정책지원이 절실하므로 직접적인 주거지원은 잔여소득 방식에 따라 우선정책대상으로 선정해야 한다. 그 다음, 간접적인 지원만으로 충분하다고 판단되는 경우에는 임대료/주거비비율 방식을 적용하여 정책대상을 판별할 수 있다.

Ⅲ렌트푸어 이슈에 따른 서울시 대응방안
앞서 언급한 바와 같이, 정책대상 선정에 있어 임대료 부담 능력 및 잔여소득을 고려해서 정책우선순위를 결정한 후 지원해야 한다. 또한 ‘보증금마련대출을 받은 전세가구’에 초점을 맞추기보다는 전세뿐만 아니라 월세까지 포함한 임대료 과부담가구에 대한 지원을 우선적으로 고려해야 한다. 정책의 양ㆍ질적 효과 면에서도 부족한 주거복지 프로그램을 확충해 임차가구의 선택기회를 확대하고 임대인 우위의 시장 환경을 조성해야 한다.

임대료 과부담 문제는 단기적인 현안대응보다는 선제적인 예방대책을 마련하는 것이 더욱 중요하다. 공공임대주택의 공급 확대, 주거복지 프로그램의 확충, 임차인의 주거권 확대 등 주거복지의 구조적 개선이 필요하다.

가구특성별로 임차가구에 대한 지원체계를 재구축해야 한다. 우선 소득이 적어 임대료 부담능력이 부족한 빈곤층(1-2분위)에게는 주택바우처를 지급하고, 보증금이 없거나 작은 월세가구를 위해 자산을 형성할 수 있는 프로그램을 병행해야 한다.

임대료 지불능력이 있는 저소득층(3-4분위)을 위해서는 지역사회 내에서 안정적으로 거주할 수 있도록 준공공임대주택을 공급해야 한다. 월세가구에게는 민간활용 공공임대주택을 공급하고, 전세가구에게는 전세금보장 신용보험의 보험료 일부를 보전하도록 한다.

중산층 가운데 5-6분위에게는 자가촉진정책의 일환으로 분양전환이 가능한 10~20년 공공임대주택 또는 저렴한 공공분양주택을 공급해야 한다. 월세가구 가운데 보증금이 큰 보증부월세 또는 반전세 거주가구에게는 전세보증금 반환보증의 보증료를 보전하도록 한다.

지속적인 공공임대주택의 공급과 더불어 운영 개선이 필요하다. 임대료 하락의 효과를 거두기 위해 가구수 대비 공공임대주택 비율 10%를 목표로 공공임대주택의 꾸준한 공급이 필요하다. 중앙정부는 2014년 10월부터 주택바우처를 도입할 계획인데, 주택보급률(2010년 11월 97.0%) 및 공공임대주택 재고비율(2012년 8월 5.3%)을 감안할 때 주택바우처는 오히려 임대료를 상승시킬 위험이 있다. 이에 반해 공공임대주택은 임대료를 하락시키는 효과가 있으므로, 가구수 대비 10%의 장기적인 공급이 필요하다.

공공임대주택의 임대료체계 및 입주자격에 개선이 필요하다. 소득기준을 초과한 입주자에 대한 임대료 할증, 장기거주에 따른 임대료 할증 등을 검토ㆍ시행해 미입주 저소득층의 입주기회를 확대함으로써 주거복지체감도 향상을 기대할 수 있다.

입주자격도 노숙인, 쪽방 거주가구, 복지시설 퇴소자, 비주택 거주가구, 최저주거기준 미달가구 등 주거취약계층에게 기회를 확대ㆍ제공해야 한다. 영구ㆍ매입임대는 소득 1분위, 공공ㆍ국민임대는 4분위 이하, 장기전세는 6분위 이하로 입주자격을 제한해야 한다. 주거취약계층에 대한 공공임대주택 공급 확대를 위해, 소득 6분위 이하 계층이 입주하기 어려운 대형평형 또는 보증금 3억원 초과의 공공임대주택은 매각 후 대금을 활용해 저렴한 공공임대주택을 공급하는 것도 방법이다.

정부의 주택바우처제도 도입에 대비해야 한다. 정부는 <국민기초생활보장법> 상의 급여체계를 개편하면서 2014년 10월부터 주택바우처 제도를 도입할 계획이다. 중위소득 43%(4인 가구 기준 월소득 165만원) 이하 저소득층 97만 가구에게 월평균 10~11만원씩의 주택바우처가 지원될 전망이다. 이로써 서울시가 추가로 투입해야 하는 주거급여 예산은 281억2000만원~261억4000만원으로 예상된다. 추가되는 예산에 대해 서울시는 중앙정부와의 협의를 통해 매칭비율의 축소 또는 국세ㆍ지방세의 세목조정 등으로 재정의 건전성을 확보해야 할 것이다.

공공임대주택 공급의 균형점 설정에 세심한 주의를 기울여야 한다. 서울시의 경우, 주택공급이 부족한 상태이기 때문에 주택바우처는 임대료 상승 및 월세전환을 촉진시킬 가능성이 농후하다. 따라서 건설형 공공임대주택의 재고 확보 목표를 현실성 있게 조정하고, 매입형ㆍ민간활용형 공공임대주택의 공급 등을 통해 시장가격을 안정시키기 위해 노력해야 한다. 정책대상에 대해서는 소모성 보조금인 주택바우처를 무기한적으로 지원하는 것보다 일자리 제공 및 자산형성 프로그램을 연계해 자립할 수 있는 환경을 조성하는 것도 중요하다.

전세보증금 미수위험을 낮추기 위한 지원 프로그램을 마련해야 한다. 전세보증금 반환보증은 임대인의 부도나 파산으로 임차인의 전세보증금을 돌려주지 못하는 상황에 대비한 일종의 보험상품이다.

SGI서울보증의 전세금보장 신용보험은 아파트의 경우 보증금의 100%까지, 기타 주택의 경우 70~80% 이내로 가입할 수 있으며, 연간 보험료는 아파트의 경우 보험금액의 0.265%, 기타 주택의 경우 0.3%이다.
대한주택보증의 전세보증금 반환보증은 ‘주택담보대출+보증금’이 아파트의 경우 주택가격의 90% 이하, 기타 주택 및 오피스텔의 경우 70~80% 이하면 가입할 수 있으며 연간보증료는 0.197%이다.

이러한 보증료에 대해 전세보증금 미수위험을 낮추기 위한 지원이 필요하다. 예를 들어 보증금의 한도(2억원 정도)를 설정해 전세보증금 반환보증의 보증료 또는 전세금보장 신용보험의 보험료 가운데 50% 정도를 보전해줄 수 있다. 보증금 2억원의 경우 연간 보증료가 39만4000원이므로 서울형 주택바우처보다 적은 보조금으로 전세가구의 주거 안정성을 확보할 수 있다. 또한 전세금보장 신용보험에 가입한 가구에 대해서는 보험금의 한도(1억원 정도)를 정해 연간 보험료(약 30만원)의 50%를 보전하도록 지원할 수도 있다.

민간활용 공공임대주택을 도입해야 한다. 국토교통부는 2013년 12월 준공공임대주택 제도를 시행해 10년간의 의무임대기간 중 재산세, 양도세 등 세제혜택을 제공하는 대신, 임대료인상률을 제한받도록 했다. 하지만 세제감면의 규모가 작아 임대인의 참여를 이끌어내기는 어려울 전망이므로 다양한 방식의 확대 방안을 모색할 필요가 있다.

민간토지임차형, 공공공사형 등 민간을 활용한 공공임대주택의 공급도 활성화돼야 한다. 미이용ㆍ저이용되는 민간의 토지나 노후주택을 일정기간 공공이 임차해 공공임대주택으로 개발ㆍ활용하는 방식이 도입이 필요하다. 노후주택을 공공임대주택으로 개축ㆍ리모델링하고, 토지소유자가 주택을 직접 관리하도록 하는 방식도 도입돼야 한다.

전세수요를 분산시키고 저소득층의 내집 마련 기회를 확대시키기 위해, 서울시 및 SH공사에서 공급하는 분양주택 가운데 10% 범위 내에서 생애최초 주택구입자에게 할당하는 제도를 시행해야 한다. 무주택가구에게 토지임대부ㆍ지분공유형 분양주택의 형태로 소형(전용 60m2 이하) 분양주택을 공급해 주거안정을 도울 수 있다. 시세의 80~90% 수준에서 공공분양주택을 공급하고 단계별 대금을 지불하도록 해 내집마련 기회의 제공이 가능하다.

또한 10~20년 공공임대주택 공급을 재개한다면 무주택서민에게 내집마련의 기회를 제공할 수 있을 뿐만 아니라 SH공사의 비용부담을 경감시킬 수 있으므로 분양전환부 공공임대주택의 공급을 적극 검토해봐야 한다.

임차인의 주거안정성을 제고하기 위해 계약갱신권을 보장하는 제도가 필요하다. 임차인이 의무를 해태해 계약관계를 지속시킬 수 없을 정도의 문제가 있는 경우를 제외하고는 1~2회 정도 계약갱신을 거절할 수 없도록 해야 한다. 참고로 임대인의 계약갱신 거절에 관련해서는 이미 <상가건물 임대차보호법>, <임대주택법 시행령>으로 특정한 사유가 있을 경우에만 갱신을 거절할 수 있도록 하고 있다.

주택임대차 관련 데이터베이스를 구축하고 표준임대료 일람표를 도입해야 한다. 임차주택 수요자에게 보증금, 임대료, 담보설정 등의 정보를 전달해 정보의 비대칭성을 해소하고, 적정한 주택을 선택할 수 있도록 해야 한다. 대상은 주택바우처, 전세자금 융자 등 주거복지 프로그램의 수혜가구에게 우선 도입하고 점차 확대해 나아가야 할 것이다. 제도 도입을 위해서는 주택임대차 교준 계약서에 따라 임대차계약이 체결되도록 하고, 이를 전입신고 시에 전산화하는 시스템의 구축이 필요하다. 표준임대료 일람표를 통해 주택유형별ㆍ규모별ㆍ점유형태별ㆍ건축연한(대규모수선 여부)별ㆍ동(또는 근린지역)별 임대료수준을 표준화해 정기적으로 공표한다면 정보의 비대칭성으로 인한 역선택과 불편을 해소할 수 있을 것이다.
[박은철 서울연구원 연구위원]