인구ㆍ고령화ㆍ재정자립도 등 여건 따라 달라져
서울시장, 지방자치 선도ㆍ정치적 협상능력 중요  

최 교수는 연구방법으로 군집분석을 통해 자치단체를 유형화하고 자치단체장에게 요구되는 리더십 역량을 선정하기 위해 FGI(Focus Group Interview)를 활용해 각 자치단체장들의 리더십을 제시했다.

우선 군집분석은 모든 지표보다는 기본적 인프라에 해당하는 인구규모, 인구증ㆍ감소, 재정적 자립도, 경제적 상태(기업체·사업체·종사자수), 복지적 측면에서 노령화된 인구규모, 복지예산 규모 등의 중요한 요소가 될 수 있다고 설명했다. 특히 최 교수는 사회적 측면에서 그 지역의 문화수준을 나타내는 지표 즉, 사회자본(social capital)을 가장 중요한 요소로 꼽았다.

이에 분석결과 광역시ㆍ도ㆍ군 244개 자치단체를 우선 광역시ㆍ도 16개로 구분해(세종시 제외) 4개의 군집으로, 자치구는 총 69개 자치구는 변수별 특성으로 6개의 군집으로 각각 나누고 시는 74개 지역을 총 7개 군집으로, 군은 84개 지역을 6개 군집으로 분류해 전체 23개를 유형화했다.

하지만 최 교수는 개별자치단체가 처한 여건이 다르기 때문에 같은 군집으로 묶여 있는 시라도 인구의 증가, 고령자비율 등 나타나는 각 특성별로 자치단체장이 갖는 역량이 달라야 한다며 이에 FGI(Focus Group Interview) 방법을 적용했다. 직접 업무를 경험한 광역자치단체 시ㆍ군에서 단체장 및 부단체장, 전직 국장, 과장급 등 7명의 인터뷰 대상자를 중심으로 사례제시, 자유토론을 통해 자치단체장의 역량을 3개씩 선정했다고 말했다.

그 결과 서울의 경우, 수도로서의 상징과 규모 때문에 △선도적 능력 △분권적 능력 △정치적 설득 협상능력이 필요한 요소로 나타났다고 설명했다. 이는 중앙과 지방간에 분권화를 추진하는 과정 속에 가장 중심에 서서 분권화를 위해 노력해야 한다는 의미로 이해될 수 있다는 것이다. 자치구의 경우 자치구4 유형은 인구, 재정자립도, 사회복지 예산비율 등이 다른 군집에 비해 가장 높은 자치구로 허위장난신고비율, 화재발생건수, 65세이상 고령자 비율 등이 낮은 특징을 지녔다. 서울의 강남구, 송파구, 노원구, 강서구가 이에 해당되는 것으로, 이 자치구에 요구되는 리더십은 △선도적 능력 △정책추진 능력 △조직내부관리능력이다.

자치구5유형은 인구가 가장 적고 인구증가율 또한 낮으나 65세이상 고령자 비율, 기초생활보장, 대상자 수, 화재발생건수, 허위장난신고비율 등이 높은 지역적 특징을 지니고 있다. 재정자립도와 자체수입비율이 낮은 편은 아니지만 사회복지예산비율이 낮은 서울시 중구 등 10개의 자치구가 이에 해당된다. 이 자치구에 요구되는 리더십으로는 △복지증진능력 △위기관리능력 △기업경영가적 능력이다.

자치구6유형은 총 6개의 자치구 군집 중 17개의 가장 많은 자치구가 포함돼 모든 지표가 다른 군집과 비교해 중간정도에 해당하는 것으로 인구증가율이 낮고 65세 고령자 비율이 높고 사회복지예산지출이 많은 편이다. 이 유형에는 중랑구, 강북구, 도봉구, 마포구, 구로구, 영등포구, 광진구, 동대문구 등으로 제시된 리더십으로 △기업경영가적 능력 △혁신추진 능력 △위기관리능력 등의 리더십이 제시됐다.

최 교수는 이와 같은 연구가 정책적으로는 정당이 지방선거 후보자를 공천할 경우 정당의 입장에서 많은 기준을 다양하게 적용할 수 있고 유권자 입장에서도 인물보다는 자치단체가 처한 상황을 해결해 줄 수 있는 역량을 가진 사람에게 투표를 하는 등 맞춤형 역량 소지자를 선택하는 정보를 제공할 수 있다고 설명했다. 또한 이를 토대로 공약을 제시하면 유권자들이 필요로 하는 후보자 선택에도 도움이 될 수 있다고 덧붙였다.

중앙-투ㆍ융자심사 개선, 단체장-공약이행 신축성
지방의회ㆍ주민 등 관련 구성원 유기적 협력 강조

박완규 교수는 지방재정운용의 효율성과 건전성을 제고하기 위해 마련된 제도들이 관리ㆍ감독의 기능을 충실히 해내고 있지 못한 것을 지적했다. 중기지방재정계획, 주민참여예산제도, 재정투·융자 심사제도 등 사전·사후 관리제도들이 다수 존재함에도 불구하고 용인 경전철, 태백 오투리조트, 월미은하레일 등 부실사업들이 잇따라 발생해 왔다고 말했다.

 사건사고와 함께 끊임없이 논의돼 온 ‘재정건전성’ 문제를 해결하기 위해 박 교수는 △자치단체의 자주적인 재원을 확충하는 방안과 △재정 운영의 건전성을 높이는 방법에 대해 발표했다.

자주재원을 확충하기 위해서는 우선 지방세수를 확대하고 그 밖의 세외수입도 확대해야 한다고 주장했다. 세수를 늘리는 방안으로는 △세목 신설 △국세의 지방세 이관 △세율 인상 △탈루세원 확보 △체납세원 정리 △조례에 의한 지방세 비과세 감면의 축소 등을, 세외수입 확대 방안으로는 △사용료 △수수료 등 공공요금 인상과 △체납 세외수입의 징수를 예로 들었다.

박 교수는 무엇보다 건전한 재정운영을 위해서는 중앙정부(안전행정부), 자치단체(장), 지방의회(의원), 주민들이 각자 주어진 역할을 제대로 수행해야 한다면서 재정건전성 제고를 위한 주체별 노력 방안도 설명했다.

중앙정부의 역할로는 우선, 지방재정 투ㆍ융자 심사제도의 실효성을 높여야 한다고 말했다. 투ㆍ융자 심사를 하지 않고 추진한 사업에 대해서는 지방교부세가 감액되고 원칙적으로 투ㆍ융자 심사시에 재원조달 계획상 지방채 차입 계획이 있는 사업에 대해서만 지방채 발행이 인정되고 있기 때문에 이를 위반 시 엄격한 관리가 요구된다는 것이다.

다음으로 언급한 것은 지방채 발행 총액 한도제를 개선해야 된다는 것이다. 지방자치단체 파산제 도입이 거론되고 있는 현 시점에서 총액 한도제는 엄격하게 개선할 필요가 있다고 강조했다. 총액 한도제의 예외규정을 줄이고, 불가피한 경우에 대해서는 구체적으로 명시할 필요가 있다고 제시했다. 또한 지방교부세 인센티브 및 감액제도의 실효성을 높이고 지방재정분석ㆍ진단제도의 개선도 필요하다고 주장했다.

자치단체(장)의 역할로는 투ㆍ융자 심사의 전문성과 공정성이 제고돼야 하고 자치단체장에 의해 사업이 중단되는 것을 지양하고, 공약을 이행할 때도 신축성 있는 태도가 요구된다고 주장했다.

예를 들어 타당성 조사를 실시할 경우 외부 자문위원들을 위촉해 제대로 분석이 이뤄졌는지 체크하고 미심쩍은 부분은 재조사를 실시해 내실 있는 조사가 돼야 하며 전임지자체장이 추진한 적정한 사업을 후임 지자체장이 승계할 책임(의무)을 부여할 필요가 있다고 설명했다. 또 지방재정 운영관련 법령에 있어 특히 기초단체의 경우 법무 관련 행정조직이 존재하지 않아 이를 보완할 방법으로 해당 기초자치단체가 속한 광역자치단체의 법무지원이나 인접한 몇몇 기초자치단체가 공동으로 필요할 때 법무지원을 받을 수 있는 체제를 갖출 필요가 있다고 덧붙였다.

박 교수는 지방의회의 역할로 부실, 부정적 사업을 사전적으로 저지할 수 있는 최후의 구성체는 의회가 돼야 한다면서 사적인 이해관계를 좇아 의정활동을 하는 의원들에 대해서는 법적 제재를 할 수 있는 제도적 장치와 엄격하게 적용하는 의회자체의 결단이 필요하다고 주장했다. 이에 대한 실효성을 높이는 방법으로 주민들의 신고, 고발 등이 활성화될 수 있는 제도적 개선이 마련돼야 한다고 강조했다.

끝으로 박 교수는 재정건전성 재고 노력으로 주민의 역할을 강조했다. 주민의 적극적 참여를 위해서는 보다 건전하고 순수한 정신을 가진 NGO가 필요하다고 주장했다.

NGO는 흩어져 있는 주민들의 생각의 폭과 깊이를 끌어내 집약할 수 있는 순기능을 가지고 있고 일반 주민이 갖지 못한 특정 분야의 전문적 지식에 바탕을 둔 논리를 제공할 수도 있어 NGO가 이런 기능을 수행할 때 주민의 참여가 활성화될 것으로 보인다고 설명했다.