우리나라는 경제규모 세계 15위로 다음달 11,12일 서울에서 열리는 ‘G20정상회의’를 개최할 만큼 선진국으로서의 위상을 드높이고 있다. 그러나 외형적 선진화에 비해 청렴의식은 사회전반에 제대로 자리를 잡지 못한 상황으로 이는 선진 일류국가 진입에 커다란 장애로 작용하고 있다.
지난 22일 한국부패학회, (사)푸른한국이 주최가 돼 충북도청에서 ‘청렴한 지방자치 활성화 방안’이라는 주제로 세미나가 개최됐다. 한국부패학회 연구이사인 동아대 윤은기 교수가 사회를 맡아 오후 2시부터 3시간 동안 진행한 이번 세미나에는 오필환 한국부패학회장, 이시종 충청북도지사, 윤태범 한국방송통신대교수, 라영재 한국조세연구원 연구위원, 곽형석 국민권익위 정책총괄과장, 심재승 천안시청 정책기획단 선임전문위원 등이 참석, 주제발표와 토론을 벌였다.
이날 세미나 주제발표를 정리했다.



선거공약으로 ‘부패척결’ 채택 강력 실천
‘부패방지 네트워크 거버넌스’ 대안 제시
지방언론 정상화로 ‘감시자’ 역할에 충실


지방자치의 시작, 부패와 청렴의 양면성

1987년 정치적 민주화 이후 우리나라는 1991년 지방의원 선거, 1995년 지방자치단체장 선거를 실시하며 지방자치가 본격적으로 시작됐다.
역대정부에서 지방자치 및 지방분권과 관련한 국정과제를 보면 김대중 정부는 중앙정부권한의 지방이양과 지방추진이양위원회 설치, 노무현 정부는 참여와 분권이라는 국정지표 설정뿐 아니라 지방분권과 균형발전로드맵 수립을 이뤘다.

또 민주화된 이후 김영삼 정부에서 공직자윤리법과 정보공개법 제정, 김대중 정부의 부패방지법 제정, 노무현 정부의 선거법 및 정치자금법 개정 등 부패방지와 관련한 제도가 도입되고 부패전담기구로서 부패방지위원회(이후 국가청렴위원회 개칭, 현재는 국민권익위원회로 통합)가 설치됐다.

1980년대 이후 신공공관리론, 거버넌스의 영향으로 부패개념이 확장하면서 청렴성, 책임성, 책무성, 투명성 등의 가치가 개념적으로 상호영향을 주며 부패 통제의 가치기준이자 영향을 미칠 수 있는 유사개념으로 자리 잡았다. 그러므로 지방정부의 부패개념도 선출직부터 임명직 공무원 및 행정기관의 현시적인 흑색 부패에 해당하는 경험적 부패행위부터 청렴성, 투명성, 책무성 기준에서 볼 수 있는 회색, 백색 부패로까지 개념을 확대해 정의하는 것이 타당하다는 입장이다.

민관 협력적 거버넌스 통한 반부패, 청렴문화 확립

이날 주제였던 ‘청렴한 지방자치 활성화 방안 세미나’ 토론자로 나선 국민권익위원회 곽형석 청렴총괄과장은 “우리사회가 반부패, 청렴문화를 조기에 뿌리내리고 공정한 사회 기틀을 마련하기 위해선 정부·기업·시민사회 등 각계가 참여해야 한다”고 역설했다.

또 지자체와 시민사회 공조아래 부패친화적인 사회분위기를 반부패문화로 전환하기 위해서는 교육·홍보 등으로 온정적인 사회분위기를 쇄신하고 공공 및 민간분야에선 부패유발요인으로 인식되고 있는 향응·접대 및 부적절한 스폰서 등 부패에 친화적이고 비합리적인 문화의 해결방안을 모색할 것을 강조했다.
특히 충북도의 청렴도 개선에 대한 제언에서는 승진이나 인사이동시 전별금을 모아 전달하는 사례, 명절 및 인사이동시 향응, 선물금지 등의 ‘잔존부조리 관행 개선’과 ‘지방자치단체장, 지방의원 등의 청렴 리더십 확보’를 주문했다.

심재승 천안시청 정책기획단 선임위원은 “지방자치단체의 단순한 적발처벌, 제도개선, 교육과 같은 전통적인 반부패 접근법으로는 만연하는 지자체의 부패를 통제할 수 없다”며 “지자체 단체장 및 의원들의 선거캠페인에 공약의 형태로 집어넣어 제대로 이행되지 않을 시 정치적·조직적 책임을 지게 하도록 하는 단순한 처방에서 부패통제를 위한 강력한 지방정부개혁”을 주장했다.

이런 측면에서 다른 지자체와 비교해 비교적 높은 청렴도를 유지하고 있는 충북도가 더욱 더 투명하고 청렴해지기 위한 전략적 방안이 필요하고 이를 위해 시민참여를 통한 청렴거버넌스 시스템 구축 및 부패방지 네트워크 거버넌스인 ‘충북투명사회, 청렴사회 협약’을 대안으로 제시했다.
한편 심재승 선임위원은 충북도의 청렴도와 관련해서는 “충청북도는 충북도청은 물론 충북도의 유관기관인 충북교육청, 충북자치단체도 전국 평균보다 높다”고 설명하며 그 이유로 “연고주의가 타 지역에 비해 약하고 개발 혹은 성장도시가 적은 환경적 요인에서 그 이유를 찾을 수 있다”고 정의했다.

건강하고 투명한 지역사회 건설과 확산

토론자로 나선 충북참여자치시민연대 송재봉 사무처장은 충북의 청렴도에 대해 “다른 지역에 비해 상대적으로 높은 것은 긍정적인 신호로 받아들여야 하지만 실제 청렴성이 개선되고 있는지는 의문”이라며 “여전히 공직사회의 뇌물, 떡값, 편법적인 부서별 운영비 조성과 운영 등은 공직재부 청렴성에 대한 문제가 관행이란 이름으로 용인되며 뿌리 깊게 존재하고 있다”고 지적했다.

또 “충북 청렴사회 투명사회 협약은 청렴 거버넌스 차원에서 검토할 만한 의미 있는 제안이긴 하지만 이미 청렴협약을 체결한 지역의 사례와 문제점을 면밀히 검토해 볼 필요가 있음”을 강조하며 “민선4기 부패문제는 지역사회의 내적인 감시장치 미흡에서 그 원인을 찾을 수 있다. 단체장과 의회가 같은 당 소속으로 지방정부 운영과정에서 견제기능이 상실돼 시민사회와 소통하려는 노력보다 권위적이고 독선적인 리더십이 강화된 것이 인사 비리 등 각종 부패문제로 연결된 측면이다”고 설명했다.

그는 부패척결을 위해선 첫째, 단체장과 공직사회에 대한 감시견제 기능이 강화돼야 하며 둘째, 의회자체의 청렴성 개선과 시민사회의 활성화 세 번째, 지방언론의 정상화와 건선성 개선, 지방행정내부의 감사기구의 독립과 인사위원회 독립성 등 민관협력 거버넌스 시스템 마련을 촉구했다.
白仁淑 기자 /beakihnsuk@sijung.co.kr

지방토호세력과 유착 부패 더 심각
지방정부의 청렴도 방안 연구 /라영재 연구원(한국조세연구원)

한국조세연구원 라영재 연구원은 지방자치 발전과 분권 확대로 지역 주민에게는 지방정부의 역할과 책무성이 무엇보다도 중요해졌다고 강조했다.
라 연구원은 “지방자치 20년 동안 과거 중앙집중적인 정치와 행정은 지방자치단체와 의회로 권한과 책임의 분권이 상당히 이뤄졌으나 권한과 재량권의 지방으로 이양만큼 지방부패도 이양돼 구조화되는 현상을 보이고 있다”며 “원래 지역 토착세력과 유착에 의한 지방부패는 오히려 고착화되거나 강화되고 있다”고 설명했다.

그는 이어 “지방자치의 확대는 주민 감시와 감독으로 부패가 줄어들 가능성도 있지만 동시에 지방토호나 엘리트, 이익집단의 특수이익에 의해 포획될 가능성도 있다”며 “지방자치와 민주주의와의 관계같이 지방자치와 분권 추진으로 지방자치단체장, 의원이나 지방공무원의 책무성, 투명성, 청렴성이 개선될 수 있도록 주민의 정치·행정 참여의 활성화, 효과적인 직·간접적 통제, 지속적인 행정개혁을 추진해야 한다”고 역설했다.

그는 지난 2002년부터 국가청렴위에서 민원인을 대상으로 조사한 기관청렴도 결과를 제시하며 기초자치단체와 지방교육청 등이 중앙행정기관이나 공기업 등 공직유관단체보다 심각한 것으로 조사됐다고 밝혔다.
또 지방 공무원의 뇌물향응수수, 공금횡령유용, 직원남용, 직무유기, 문서위변조 및 기타 공무원 범죄에 대한 기소 현황은 중앙행정기관이나 교육청 공무원에 비해 높다고는 할 수 없으나 협의의 부패행위에 대한 적발만을 의미하는 것으로 광의의 공직자의 청렴성이나 투명성 결과와는 다른 것으로 나타났음을 시사했다.

특히 우리나라 지방부패의 특징은 △공무원 자질문제 △지자체, 지방의원, 기업인 및 토착세력 사이에 일어난 부패 △학연·지연 등 연고주의 △공무원의 낮은 보수와 불필요한 행정규제로 인한 독직행위, 뇌물수수행위, 공금횡령, 패거리 유착형 부패 등이었다고 발표했다.


공무원들 “나는 깨끗, 남들은 글쎄...”
충북도정 청렴도평가와 방안 /윤태범 교수(한국방송통신대)

윤태범 한국방송통신대 교수는 청렴의 의미와 활용에 대해 ‘전통적으로 바람직하고 깨끗한 공직자’를 지칭하는 용어 때문에 우리나라에서 청렴성은 윤리와 달리 특별한 역사성을 담고 있는 용어라고 설명했다.
윤 교수는 2002~2009년까지 갤럽조사한 청렴도 평가결과를 세부주제로 나눠 발표했다. 그는 역대 충북도정 청렴도 평가결과 주요 특징으로 “전국 평균을 상회하는 평가결과를 보이고 있다”며 외부 청렴도의 경우 ‘투명성’과 ‘책임성’ 지수가 각각 상대적으로 취약하며 내부 청렴도의 경우 ‘청렴문화’가 상대적으로 취약하다고 말했다. 또 전반적으로 상승 추제지만 청렴도가 급락하는 시기(2006, 2008)도 있는 등 ‘아직은 안정화 단계라기보다는 불안정한 단계’라고 정의 내렸다.

윤 교수는 부패지수와 투명성지수, 책임성지수, 타 광역시도와의 비교를 통해 특정 결과가 주는 의미에 대해 자세히 설명했다. 갤럽조사 결과 충북도정 청렴도 결과는 부패지수가 9.78점으로 만점에 가까운 기록을 세운 반면, ‘투명성’과 ‘책임성’은 각각 1.29점, 0.92점으로 상대적으로 낮다고 말했다. 이와 같은 응답 결과는 각각의 조사 항목이 갖는 특성에 일부 기인할 수 있는 것으로, 즉 부패지수는 개인의 관점을 반영하는 동시에 축소 지향적 응답을 유도할 수 있음을 시사했다. 또 투명성, 책임성지수는 기관 혹은 제도의 측면을 반영하며 따라서 부패지수에 비해 상대적으로 엄격한 기준이 적용될 여지가 존재한다고 설명했다.

특히 한계점으로 부패지수의 경우 경험에서는 만점을 그러나 관행화에선 상대적으로 낮은 9.13점, 특정인에 대한 특혜 제공에선 9.28로 나타나 다소 모순된 결과를 보인다고 지적했다. 이것은 “나는 금품이나 특혜제공 경험이 없지만 다른 사람들은 일부 있다”라는 이중적 입장을 보여주는 것으로 따라서 여기서 중요한 것은 “오히려 내 경험보다 다른 사람들에 대한 평가라는 점에서 ‘부패인식’ 평가결과를 더 중요하게 해석해야 한다”고 강조했다.