상업지역에 과다 공급, 상업·업무 공간 잠식
고층고밀개발, 기반시설 부족·경관문제 야기
중심지별로 육성전략 수립·차별적 관리 필요
주거용적률 상한 설정·육성용도 도입 시 혜택
Ⅰ. 주상복합건물의 현황
[시정일보]외환위기 이후 서울의 토지이용에서 눈에 띠는 변화는 주상복합건물의 현저한 증가다. 1990~2010년 상반기까지 서울의 상업지역에서만 193건의 건물에 42,000여 세대의 주상복합건물이 공급되었다. 이 중 64%에 해당하는 124건의 주상복합건물이 2000~2004년까지 5년간 허가되는 등 공급 과잉현상을 보였다.
주상복합건물은 대부분 1981년 이후 주택법상 사업승인 예외 조치를 통해 공급되어 왔다. 300세대 미만·세대당 주택규모 297㎡ 이하·주거비율 90% 미만의 주거복합건물은 사업승인 대상에서 제외되어 건축 허가를 통해 공급되는 특례가 적용되었다. 여기에 IMF 이후 경기 활성화를 위해 각종 부동산 규제(분양가 자율화와 분양권 전매 등)가 대폭 완화되는 과정에서 주상복합 개발이 폭발적으로 증가하게 된 것이다.
서울에서 주상복합건물이 건립된 곳은 주로 강남지역을 비롯하여 외곽의 상업지역이다. 상업지역에 공급된 주상복합건물의 위치를 보면, 동남권 98건(51%), 서남권 47건(24%) 등 전체의 75%가 한강 이남지역에 입지하고 있다. 특히, 서초·강남·송파 3개 구에 81건이 입지해 전체의 42%를 차지하고 있다. 또한 중심지별로는 도심(5%)과 부도심(26%)에 약 30%가 입지하고 있으며, 나머지 70%는 지역중심(31%)과 지구중심(19%), 중심지가 아닌 상업지역(19%)에 입지하는 등 지역중심지와 외곽 상업지역에 입지하고 있다.
이렇듯 상업지역에서 급증하는 주상복합 개발은 여러 가지 문제를 낳고 있다. 주상복합 개발로 인해 중심지와 상업지역의 업무상업공간이 잠식되고, 고층고밀의 돌출형 개발로 인해 기반시설 부족과 경관상의 문제를 야기하고 있다. 또한 높은 주거비율에도 불구하고, 중대형 평형 위주로 공급되기 때문에 주택공급 효과 또한 제한적이다.
먼저, 중심지와 상업지역의 업무상업공간 잠식 문제이다. 2001-2006년 사이 서울 상업지역에 신축된 10층 이상 건축물(574건)을 대상으로 할 때, 지역 및 지구중심에 건립된 공동주택 및 오피스텔의 비율은 약 60% 정도를 차지하고 있다.
특히, 1990년 이후 상업지역에 공급된 주상복합건물의 주거 연면적(392만㎡)을 오피스 면적으로 환산해 보면, 서울 파이낸스센터(지상연면적 약8만㎡) 49개에 해당한다. 현 상황에서의 개발가능성과 사업성만을 고려해 상업지역에 고밀의 주상복합 개발을 과도하게 허용할 경우 중심지의 발전 잠재력을 저감시킬 우려가 있다.
둘째, 고층고밀 개발로 인한 기반시설 과부하와 경관상의 문제이다. 상업지역 주상복합건물의 평균 용적률은 732%(최고 1,107%), 평균 층수는 24층(최고 69층)으로 고층·고밀화되는 경향을 보이고 있다. 특히, 중심지 이외 상업지역에서의 돌출형 개발은 도시경관상의 문제를 비롯하여 인접지역 주민들과의 일조권 및 조망권 등의 분쟁을 일으키고 있다. 또한 상업지역 주상복합건물 대부분이 주택법상 사업승인 예외조치를 적용받는 300세대 미만으로 건립되기 때문에, 기반시설과 공동주택 부대복리시설 설치 규정이 적용되지 않는 문제가 발생하고 있다.
셋째, 높은 주거비율에도 불구하고, 중대형 위주로 공급되는 주택공급 효과 문제이다. 상업지역 주상복합건물의 평균 주거비율(지상부분)은 약 63% 수준이며, 주거 비율이 80%가 넘는 경우도 전체의 30%를 차지하고 있다. 그러나 이렇게 높은 주거비율에도 불구하고, 공급되는 주택은 대부분 중대형 평형 위주로 되고 있다. 상업지역 주상복합건물의 70%는 85㎡이상 중대형 주택 규모로, 국민주택 규모(85㎡ 미만)가 전체의 30%(10,389세대)에 불과하다. 반면, 115㎡(40평형) 이상의 대형 주택이 49%(16,870세대)를 차지하고 있어 주택 공급 효과가 제한적이라고 할 수 있다.
Ⅱ. 주상복합건물의 계획적 관리방향
주상복합건물의 계획적 관리를 위해서는 상업지역 및 중심지 위계별 육성방향을 마련하고, 주상복합건물에 대한 관리기준을 강화하는 것이 필요하다. 먼저, 상업지역이 업무중심지로서의 발전 가능성을 유지하면서 보완적으로 주거기능을 도입하는 원칙을 마련해야 한다. 또한 중심지별로 장래상과 육성용도, 주거비율 등을 차별적으로 설정하고, 이를 실현하기 위한 전략과 관리원칙을 마련하는 것이 필요하다.
다음으로, 향후 인구구조의 고령화와 1인 가구의 증가 등 새로운 주택유형 출현에 대비하여 주상복합건물의 법제도상 규정과 관리기준을 정비할 필요가 있다. 아파트이면서도 사업승인 예외조치를 통해 공급되는 주상복합건물의 법적인 정의를 명확히 하고, 사업승인 예외조건을 강화해야 한다. 또한, 상업지역에서도 주거용도에 대한 용적률 상한을 설정하고, 육성용도를 도입할 경우 인센티브를 부여하는 방식으로 용도용적제를 개선할 필요가 있다.
이러한 기본방향을 토대로 주거복합건물에 대한 세부적인 관리방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 중심지별 육성 전략과 주거 개발에 대한 원칙을 마련해야 한다. 중심지 및 상업지역을 체계적으로 관리·육성하기 위해서는 도심·부도심 등 중심지별로 미래상과 육성방향을 설정해야 한다. 2030 서울 도시기본계획(안)의 후속 계획인 중심지별 육성전략 수립 시 육성용도를 설정하고, 인센티브를 통해 유도하며, 중심지별 여건과 특성에 따라 주거비율을 차등 적용하는 방안을 마련할 필요가 있다.
둘째, 주상복합건물에 대한 법적 정의를 명확히 하고, 관리기준을 강화해야 한다. 주상복합건물의 양적인 증가와 공간적 확산에도 불구하고 법제도상의 규정이 미흡한 실정이다. 주상복합건물을 건축법상 별도의 용도로 구분하여 관리할 필요가 있다.
특히, 주상복합건물에 대한 사업승인 예외 요건을 강화하고, 중소형 규모의 주택 공급을 촉진하도록 관련규정의 개정이 필요하다. 주상복합건물은 1981년 이래 주택법상 사업승인 예외 조치를 통해 공급되어 왔으며, 이는 사업 절차와 부대시설 설치를 간소화해 주택 공급을 촉진하기 위한 조치였다. 그러나 이러한 예외 조치가 보편적으로 적용되는 과정에서 부작용이 발생하고 있으므로, 주택법상 300세대 미만, 세대당 주택규모 297㎡ 이하, 주거비율 90% 미만으로 돼 있는 주상복합건물의 사업계획 승인 예외요건을 강화할 필요가 있다.
또한 주상복합건물은 일반 건축, 지구단위계획, 도시환경정비사업 등 개발되는 방식에 따라 담당부서가 각각 나눠져 있어 종합적인 현황 파악과 통합적인 관리가 어려운 실정이다. 주상복합건물의 체계적인 관리를 위해서는 DB 구축과 모니터링 등 통합적인 관리체계 마련이 필요하다.
셋째, 용도용적제의 운영방식을 개선하여 상업지역에서 주거용도 도입시 용적률 상한을 설정하고, 육성용도 도입시 인센티브를 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다. 즉, 상업지역 내 주거 용도의 용적률 상한(300%)을 설정하고, 육성 용도를 저층부에 도입할 경우, 그에 상응하는 만큼의 주거 인센티브를 부여할 필요가 있다.
이는 상업지역에서 주거용도 도입시 용적률을 하향 조정하는 현행 ‘네거티브 방식’에서, 주거 용적률 상한(300%)을 설정하고, 육성용도 도입시 주거 인센티브를 부여하는 ‘포지티브 방식’으로의 전환을 의미한다. 이러한 방식은 상업공간이 주거용도로 무분별하게 잠식되는 것을 제어하면서 상업지역의 토지를 효율적으로 활용할 수 있다는 장점이 있다.
또한, 균형발전촉진지구에서는 용도용적제가 적용되지 않음에 따라 지역·지구중심에 지정된 균형발전촉진지구에서 고층 고밀의 주상복합 개발이 이루어지고 있으므로, 균형발전촉진지구에서의 용도용적제 예외 규정을 재검토할 필요가 있다.
- 양재섭 서울시정개발연구원 연구위원 -
■■■외국의 중심지 및 상업지역 관리
뉴욕, 상업지역 8개로 세분화 관리
뉴욕의 상업지역에서는 주거용도 도입시 해당 상업지역의 특성과 여건에 따라 별도의 주거 용적률이 적용된다.
뉴욕의 상업지역은 지역특성에 따라 8개 지역(C1~C8)으로 세분화되어 관리된다. C1~C6에서는 주거와 커뮤니티시설의 입지가 허용되지만, C7과 C8(일부)에서는 불허된다. 특히, 상업지역에서 주거용도를 도입할 경우에는 해당 상업지역 특성과 여건에 따라 주거지역의 용적율(Residential District Equivalent)이 적용된다. 예컨대, C6-1 상업지역에서 상업용도에 대한 용적률은 600%이지만, 주거용도에 대해서는 주거지역(R7)의 용적률(87~344%)이 적용된다.
도쿄, 중심지 위계별로 육성용도 설정
도쿄에서는 중심지 위계와 특성에 따라 육성용도를 설정하고, 인센티브를 통해 이를 육성하고 있다.
도쿄에서는 도심부, 부도심, 신거점 등의 중심지를 중심부(업무상업시가지 존)와 주변부(복합시가지 존)로 구분하고, 중심지 위계별로 문화·교류시설, 상업시설, 생활지원 및 산업지원시설, 주택 등을 육성용도로 설정하고 있다.
이들 육성용도를 해당 지역에 도입할 경우에는 용적률 인센티브(200~300%)가 부여된다.
예컨대, 도심부에서 업무기능과 함께 육성용도로 설정되어 있는 문화·교류시설을 도입할 경우, 최대 300%까지 용적률 인센티브를 부여된다. 한편, 주거 용도는 도심부·부도심·신거점의 중심부가 아닌 주변부(복합시가지 존)에서만 육성용도로 설정되어 있다.
요코하마, 도심기능 유도지구 도입
이에 따라 요코하마시는 도심부에 고층아파트가 난립하는 것을 규제하고, 업무·상업과 주거용도가 복합된 균형있는 도심부를 육성하기 위해 ‘도심기능 유도지구’를 도입했다. 도심기능 유도지구는 ‘업무·상업 전용지구’와 ‘상주(商住) 공존지구’로 구분되는데, △업무·상업 전용지구에서는 공동주택(아파트) 입지가 불허되는 대신, 업무·상업 전용건물에 대해서는 용적률 및 높이가 완화된다. 또 △상주(商住) 공존지구에서는 주거 용적률이 300% 내에서 허용되고, 저층부에 오피스·상점·문화·호텔 등을 도입할 경우 그에 상응하는 만큼의 주거 인센티브가 제공된다.
