[시정일보]기상변이에 따른 집중호우로 서울은 2010년 9월에 이어 2011년 7월에도 상당한 침수피해를 경험했다. 서울은 인구와 자본이 고도로 밀집돼 있는 공간으로 설계용량만큼 감당하는 인위적인 수방시설체계에 의해 보호되고 있기 때문에 그만큼 수해에 대한 취약성이 높다. 따라서 향후 수해방지를 위해서는 수방시설의 확충 및 고도화와 같은 구조적 대책은 물론 예·경보체계 확충, 침수방지를 위한 토지이용 및 건축계획, 시민들의 자율적인 방재능력 재고 등 다양한 비구조적 대책을 망라하는 종합적인 수방대책이 필요하다.

Ⅰ. 서울의 강우 및 침수피해 특성

서울은 지구온난화의 영향으로 기상이변이 증가하고, 배수시설의 설계용량을 초과하는 집중호우가 증가했다.
서울에서 1시간 최대강수량은 1937년 7월3일 146.9mm를 기록하고 주요 침수피해가 발생한 1998년은 62.8mm, 2011년 90.0mm, 2010년 75mm를 기록했다.

가장 최근인 2010년 9월21일 이틀간 집중호우로 인한 누적강수량은 259.5mm이며, 강서구 화곡동은 1시간 최대강수량 98.5mm를 기록했다. 또 2011년 7월26일부터 28일까지 3일간 누적강수량은 595mm이며, 1시간 최대강수량 기준으로 관악구 107mm, 서초구 85.5mm, 강남구 71mm를 기록했다.

2011년 7월26~28일 집중호우의 경우, 서울시내에서도 지역적으로 큰 차이가 나는 국지적 양상으로 서울 서남권의 관악구 107mm인 반면, 동북권의 노원구는 3.5mm를 기록했다. 이밖에도 서초구 85.5mm, 강남구 71.0mm, 은평구 5.5mm, 성북구 4.0mm를 기록했다.

서울은 그동안 하천개수사업을 꾸준히 추진해 하천의 직접적인 범람·제방붕괴로 인한 외수피해보다는 저지대, 반지하주택, 지하공간 등에서 내수침수피해가 주류를 이뤘다.

주요 침수피해가 발생한 지역 총 316개소 중에서 3~5회 이상 상습침수지역들은 대부분 지반고가 인근 하천의 하상바닥에 근접하는 저지대 완경사 지역으로 동대문 이문동·용두동, 영등포구 대림동, 동작구 사당동, 관악구 신림동, 강동구 길동·천호동, 강남구 대치동 등이 이에 속한다.

침수피해면적으로는 2000년대에 들어 3년 연속 서초구가 1위를 기록했으며, 근래들어 강남구지역의 침수피해면적이 증가했다.

우면산 산사태에 의한 대규모 인명피해와 서울의 최대중심거점인 강남지역이 침수됐다는 점에서 언론의 집중적인 조명을 받았음에도 불구하고 침수피해면적은 2010년에 비해 현격하게 작고 일부 지역에 집중됐다.

수해방지를 위한 정비사업에도 불구하고, 침수가 발생한 지역 중 이전에 침수피해가 없었던 지역이 차치하는 비율이 2/3 정도를 차지하는 등 침수피해지역이 주변 지역으로 전이되는 양상을 보였다.
침수피해의 가장 큰 지역적 원인은 저지대 관련 32.6%, 하수관거 통상능력부족 31.7% 등으로 나타났다.
배수시설의 설계용량을 초과하는 강우량이 비교적 단시간에 집중돼 노면수 저지대에 집중돼 저지대 침수피해를 입었으며, 하수관거의 용량이나 통수능력 부족, 경사불량, 펌프용량 부족, 토사유출에 의한 배수불량 등과 복합적으로 작용해 피해가 유발됐다.

하수관거 중 통수능력 부족관거는 5.1~6.6%로 비교적 양호한 수준으로 서울시는 그동안 하수관거 정비·개량, 빗물펌프장 신·증설, 저류시설 설치 등의 사업을 지속적으로 시행해 비교적 양호한 수준의 수방시설을 갖췄다.

서울시 총 하수관거 9380km 중 기존 설계빈도에 의한 통수능력 부족관거는 476km(5.1%)로 향후 확률년수 상향을 고려하면 618km(6.6%)가 적절한 우수배제능력을 갖추고 있지 못한 것으로 평가됐다.

2007년 현재, 서울의 빗물펌프장 111개소(5년 빈도 이하 9개소, 10년 빈도 72개소, 20년 빈도 24개소, 30년 빈도 이상 6개소) 중 20년 빈도 기준으로 수방능력이 부족한 펌프장은 81개소(78%)를 차지했으며, 서울시는 2012년까지 한강주변 빗물펌프장 일부를 제외하고는 30년 빈도로 상향할 예정이다.

서울시는 비교적 양호한 수준의 수방시설을 갖추고 있음에도 불구하고 고밀화 및 불투수층 확대, 토지자원 희소화에 따른 저지대 및 지하공간 개발로 수해에 매우 취약한 도시공간을 형성했다.

Ⅱ. 수해방지를 위한 서울의 정책방향

서울시는 기존의 수방대책과 함께 저류시설 및 침투시설 설치, 저지대 반지하주택을 비롯한 상습침수구역 정비, 재해 예·경보체계를 비롯한 정보전달체계 강화, 시민들의 자율적인 방재태서 강화와 책임 부여 등 비구조적 대책을 향후 병행할 계획이다.

주요 추진전력에는 △수해방지를 위한 방재성능목표 상향 조정 △종합적인 수해방지체계 구축 △위험도평가에 기반한 도시공간 조성 등 크게 3가지로 나뉜다.

‘수해방지를 위한 방재성능목표 상향 조정’으로는 지금까지의 수해방지를 위한 목표는 외력(外力)으로서의 강우를 중심으로 설정했으나, 앞으로는 인명피해를 최우선으로 두고 이를 최소화할 수 있는 강우기준을 방재성능목표로 설정할 필요가 있다. 또 2011년 7월말 집중호우에 따른 대책에서는 시간당 100mm(약 50년 빈도) 강우량에 대한 침수피해방지를 목표로 하수관거 용량확대, 저류시설 확충, 저지대 상습침수지역 정비 등을 추진할 계획이다.

이와 함께 기존에 제시된 방재성능목표(지선 10년, 간선 30년)의 타당성에 대한 냉철한 검토와 이를 실현하기 위한 구체적인 대책 수립이 필요하다.

‘종합적인 수해방지체계 구축’으로는 재해예방 및 피해 최소화를 위해 구조적인 대책과 비구조적 대책을 종합적으로 적용할 필요가 있으며, 이를 위해 서울시의 다양한 부서와 자치구들 간의 협력과 통합적인 재난관리체계가 필요하다.

또 상습침수지역 등 재해발생이 빈번하거나 예상되는 지역에 대해서는 통상적인 수방시설기준보다 강화하고, 장래 서울의 기후변화 시나리오를 고려해 점진적으로 상향해야 하며, 시민과 재난관리부서가 기상 및 재해관련 정보를 전달받아 행동계획에 참조할 수 있도록 실시간 예·경보체계를 구축해야 한다.

이와 함께 재해에 대한 행정기관의 책임뿐만 아니라 시민·기업의 역할과 책임을 대폭 강화해야 한다.
‘위험도평가에 기반한 도시공간 조성’으로는 정비사업·개발사업, 개별 개발행위(건축, 형질변경 등) 추진시 재해위험도를 사전에 분석·평가해 계획에 반영하고 토지이용, 기반시설, 개별 건축물 등을 재해위험도와 취약도를 고려해 배치함으로써 ‘침수가 발생해도 피해가 없는’ 도시공간을 조성한다. 또 저지대, 반지하주택 등 상습침수지역 등에 대해서는 점진적으로 위험을 해소하도록 유도하고, 건축물 신축 등 개발행위에 대해 엄격히 관리해야 한다.

이와 함께 도시개발·정비사업을 재해위험 해소를 위한 기회로 적극 활용해 규제와 인센티브의 균형을 도모하는 한편, 근원적이고 항구적인 재해예방을 도모하고, 막대한 비용이 수반되는 수방시설투자의 타당성을 확보하기 위해서는 평상시 활용을 위한 방향으로 시설대책을 마련해야 한다.
-신상영·이석민 서울시정개발연구원 연구위원, 박민규 서울시정개발연구원 초빙부연구위원-

■외국의 수해방지 정책


하천·저류시설 정비 시간당 50㎜ 강우대비
고상식 건축·배수펌프 구입 등 비용 지원
일본 도쿄도의 호우대책

도쿄도는 2005년 대규모 침수피해를 계기로 시간당 50mm를 초과하는 집중호우에 대비하기 위해 ‘대책촉진지역’을 선정, 기존 시설대책은 물론 거실침수 등 방지대책, 시민의 생명을 지키기 위한 대책, 시민의 역할분담 명확화 등 다양한 대책을 추진했다.

하천정비 분야에서는 하천이나 저류시설(조절지) 등의 정비를 통해 하천시설 전체에 대한 시간당 50mm에 상당한 강우에 대응하고, 하수도정비 분야에서는 시간당 50mm에 상당한 강우에 대응할 수 있도록 주요 하수관거나 펌프장을 중점적으로 정비했다. 또 유수유출억제 분야에서는 강우를 가능한 하천이나 하수도로 흘려보내지 않기 위해 유역전체에 걸쳐 침투대책과 개인주택의 침투시설 설치를 촉진했다.

도쿄도는 또 고상식 건축(piloti)이나 방수판 설치 등을 촉진하기 위해 기존 지원제도를 확충하고 요강(要綱)이나 조례 등을 제정하고, 시민의 생명과 신체를 지키는 피난대책으로 건물의 상층부에 피난대책을 마련, 강우 상황이나 하천 및 하수도의 수위정보를 제공했다.

또 △반지하주택 등 지하공간 침수방지를 위한 자금지원 등 다양한 대책 추진 △각 시정촌에 대한 침수에 관한 규제 및 요강을 마련하고 침수위험지역에서 지하실 등을 설치하는 경우에는 침수대책서 제출하도록 의무화 △침수방지를 위한 고상식 건축, 방수판 설치, 배수펌프 구입 등에 대해 비용 지원 등의 <지하공간 침수대책 가이드라인>을 제정해 기술적 지침을 제시했다.


3단계 홍수위험평가로 개발우선순위 결정
노면수유출관리 지속가능도시배수체계 활용
영국·런던의 홍수위험 관리

영국은 수해방지를 위해 ‘3단계 홍수위험평가제도’를 시행, 광역적 차원에서는 광역홍수위험평가(RFRA : Regional Flood Risk Appraisal)를, 도시적 차원에서는 전략적 홍수위험평가(SFRA : Strategic Flood Risk Assessment)를, 개별 개발대상자 단위에서는 홍수위험평가(FRA : Site-specific Flood Risk Assessment)를 실시했다.

또 홍수구역(Flood Zone) 구분을 통한 개발사업 및 개발행위의 순차적 제어(Sequential Test)를 실시, 홍수평가에 따라 홍수구역이 구분되면 홍수구역, 홍수위험도에 따라 개발우선순위 부여, 허용용도·시설, 허가조건 등도 부여됐다.

영국의 홍수관리를 위한 배수체계는 하천 및 하수도시설을 중심으로 하는 구조적인 대책이 주류를 이루고 있으나, 최근에는 기존 구조적인 대책을 더해 입지, 토지이용, 건축물, 대피체계 등 보다 종합적인 대책이 강조되는 추세다. 특히 노면수 유출관리를 위해 지속가능도시배수체계(SUDS : Sustainable Urban Drainage System)를 적극적으로 적용하고 있다.

영국의 계획정책지침(Planning Policy Statement) 25에서는 홍수위험관리에 있는 기후변화를 고려하기 위해 장기적으로 강우기준을 상향하고, 2008년 런던플랜(London Plan)에서의 지속적인 홍수위험관리정책을 마련했다.

런던플랜 홍수위험관리정책을 보면 전략적 홍수위험평가를 실시해 개발에 적합한 입지와 홍수위험관리가 필요한 입지를 식별·관리하고 새로운 홍수터의 창출, 오픈스페이스 등 자연적인 홍수터의 보전과 같은 홍수관리를 위한 지역을 식별·활용한다. 또 템즈강하구 2100 연구, 광역홍수위험평가, 템즈유역홍수관리계획에 제시된 결과를 최대한 반영하고, 노면수 유출은 가능한 발생원 가까이에서 관리돼야 하며 개발지역에서는 지속가능도시배수체계(SUDS)의 적용을 촉진한다.