Ⅰ. 서울시의 개발부담금 부과 현황
[시정일보] 서울시 공시지가 총액은 2001년 380조원에서 2010년 1100조원으로 2.9배 증가했고 평균 공시지가는 2001년 80만원/㎡에서 2010년 190만원/㎡으로 2.4배 증가한데 반해 개발부담금 징수액은 약 1658억원으로 0.02%에 불과하다.
특히 개발부담금 중 도시환경정비사업의 경우 사업건수 비중은 4.2%에 불과하나 총부과액의 55.9%를 차지하고 평균 사업면적은 다른 사업에 비해 1.5~9배이며, 평균 사업 당 부과액은 다른 사업의 11~55배이다. 지목변경사업의 경우 사업건수 비중은 전체의 56.1%인데 반해 총 부과액은 13.8%에 불과하다.
한편 서울시 전체 부과액을 살펴보면 도시환경정비사업이 활발하고 사업 면적이 큰 용산구가 1371억원 부과돼 서울시 전체 부과액의 44.7%를 차지하고 있다. 또 주택건설사업이 많았던 서초구가 202억원으로 2위, 도시환경정비사업이 활발한 종로구가 109억원으로 3위를 차지했고 부과 건수는 중랑구가 66건으로 서울시 전체 부과 건수의 28.1%를 차지, 다음은 강남구, 서초구 순으로 나타났다.
평균 사업 당 부과액은 용산구 88억원/건, 종로구가 18억원/건, 서초구는 14억원/건순으로 나타났다.
현재 <개발이익 환수에 관한 법률>에서 광범위한 부과 대상 사업을 규정하고 있으나, 서울시에서 적용 가능한 사업은 도시환경정비사업 등 7개 유형에 불과하다. 이는 서울시의 경우 신개발보다 재개발 사업이 빈번하다는 점에서 사실상 부과 대상은 도시환경정비사업에 국한돼 있기 때문이고, 지방자치단체·정부투자기관이나 공기업, 공공기관이 시행하는 모든 사업은 50% 감면대상이며 주택사업 중 보금자리주택사업이나 임대주택건설사업은 개발 부담금 부과대상에서 제외돼 있기 때문이다.
또 <개발이익 환수에 관한 법률>상 부과 대상사업이라도 <도시재정비 촉진을 위한 법률>에 의해 지정한 ‘재정비촉진지구’의 사업은 부과 대상에서 제외돼 있다.
지난 10년 간 사업이 완료된 42개 특별계획구역 중 28 구역에서 용도지역이 상향 조정됐으나 개발부담금이 부과된 곳은 단 2개 구역에 불과하다. 현행 <개발이익 환수에 관한 법률>상 ‘용도지역 변경’으로 발생하는 계획이득은 환수 대상에 포함돼지 않는다. 이처럼 용도지역 변경으로 인한 도시계획 변경은 개인의 노력과 상관없이 계획이득이 발생하는데 2종 일반 주거지역을 기준으로 할 때 일반사업지역은 28.7%~56.6% 정도, 준주거 지역은 16.8%~ 26.4% 정도 지가 상승을 유발한다.
또한 <개발이익 환수에 관한 법률>에서는 ‘개발이익’을 ‘토지가액의 증가분’으로 정의함으로써 건축물 분 개발이익 환수를 배제하고 있다. 실제로 토지 개량뿐만 아니라 건축물 건축행위에 의해서도 많은 개발이익이 발생하고 있으나 환수대상에서 제외되고 있다.
또 개발부담금의 과소 추정으로 개발부담금을 부과하지 않는 경우가 상당수다. 개발부담금은 환수할 개발이익에 부담률을 곱해 산정하고, 환수할 개발이 익은 개발 전후 지가차액에서 정상 지가상승분과 개발비용을 차감해 계산된다. 2001년~2010년 부과대상 도시환경정비사업 25개 중 10개 사업에만 개발부담금이 부과됐고 지구단위계획의제처리 주택건설사업의 경우 50개 구역 중 단 4개 구역에만 개발부담금이 부과됐다.
Ⅱ. 개발부담금제의 개선 방향
서울시에서 발생하는 막대한 개발이익을 효과적으로 환수하기 위해서는 기성시가지에서 작동하는 개발이익 환수방안을 마련하는 것이 시급하다.
우선 신시가지 중심으로 설계된 개발시대의 개발이익 환수방안을 정비수요가 큰 기성시가지에서도 실효성을 갖도록 개선해야 한다.
사회통념이나 어의 상 ‘개발이익’은 개발에 따른 모든 이익 즉, 개발자의 선택이나 노력에 의한 이익과 그와는 무관한 우발적 이익을 포함한 반면, <개발이익 환수에 관한 법률>은 환수 마땅한 개발이익만을 다시 같은 용어인 ‘개발이익’으로 정의하고 있어 혼란을 초래하고 있다. 이를 <개발이익 환수에 관한 법률>에서 ‘개발이익’과 ‘환수대상 개발이익’을 별도로 정의해 환수대상 개발이익에 건축에 의한 개발이익 중 우발적인 개발이익을 포함시키는 방식으로 용어를 재정의해야 한다.
또 <개발이익 환수에 관한 법률>상 ‘개발이익’은 ‘토지이용계획 변경’에서 발생하는 이익을 포함하고 있으나, 개발부담금 부과 대상에 용도지역 변경은 포함돼 있지 않다. 이 때문에 용도지역 변경을 수반한 대규모 개발 사업이 개발부담금 부과 대상에서 제외됐다. 이를 개발사업을 동반하지 않는 단순 용도지역 변경에 대해서는 용도지역 변경 후 최초 개발사업에 대해 개발부담금을 부과·징수하는 방식으로 용도지역 변경에 따른 우발적 개발이익을 환수해야 한다.
소규모 개발에선 토지 기부채납은 잔여 토지에 대한 활용성을 떨어뜨리며, 기부채납한 토지의 공공기여 효과도 높지 않은 편이다. 반면 개발부담금은 부과·징수 비용이 저렴하므로 논란이 많은 개발비용을 표준화할 경우, 개발부담금은 소규모 개발의 개발이익을 환수하는 데 효과적이다.
한편 정비 수요가 증가하는 기성시가지에서는 기반시설 설치 비용마련뿐만 아니라 기반시설 부지확보도 매우 중요하다. 대규모 개발에서는 표준 개발비용만으로는 정확한 개발비용을 추산하기 어려운 실정이기 때문에 일률적인 부과율 25%로는 막대한 개발이익을 충분히 환수하기 어렵다. 이는 기부채납을 통해 기반시설 부지를 확보하고 기반시설의 위치나 면적을 계획적으로 제어하는 편이 더 효과적이다.
아울러 서울시가 운용하고 있는 사전협상제는 공공기여를 통해 도시계획 변경에 따른 개발이익의 일부를 사회에 환원하는 방식을 채택해 사전협상제의 대상이 되는 10000㎡ 이상의 부지에 대해 일괄적인 개발부담금 산정 대신 별도의 기준을 적용할 수 있도록 규정해야 한다. 대규모 개발사업의 경우 협상을 통해 개별적으로 부담금을 산정함으로써, 사전 협상제의 공공기여를 개발부담금으로 병용 가능하게 하고 <개발이익 환수에 관한 법률 시행령> 제 22조에서는 개발부담금의 물납을 허용해 해당 사업지 밖의 토지도 현물 대납 가능하게 한다. 현물 대납 토지는 기부채납과는 달리 부당결부, 인센티브 부여 등의 문제를 해결한다.
대규모 부지에 대해 사전협상제를 통해 공공기여로 개발부담금을 갈음할 경우, 공공기여의 위치와 종류를 공익적으로 유도 가능하다. 이는 대상지 외 지역까지 공공기여의 범위를 넓히거나 현금화해 그 효과를 극대화할 수 있다.
김상일 서울시정개발연구원 연구위원/
안내영 서울시정개발연구원 초빙부연구위원
■ 해외 개발이익 환수제도
영국, 커뮤니티기반시설부과금 도입
엄격한 개발허가제·지방자치 사전협상 등 계획의무 활성화
영국은 1942년 우스와트 보고서에서 개발이익 환수원칙을 개념화한 이후 지속적인 제도 변경을 통해 환수제도 보완에 노력중이다. 최초 개발이익 환수제도는 1472년 헨리 4세가 해안공사로 인해 이익을 얻은 이들에게 방조공사 비용을 부담케 한 <하수·토지배수 및 해안방조법>이며 1947년 <도시농촌계획법>에서 개발부담금 제도를 도입했다.
1985년 개발토지세의 폐지로 직접적 개발이익 환수수단이 없어지면서 지방정부는 개발사업자에게 기반시설을 설치하도록 계획의무를 부과했다. 계획의무는 계획협정 또는 일방적 의무부담의 형식이다.
1990년엔 <도시농촌계획법>을, 1991년 <계획 및 수용보상법>을 통해 법적 근거를 마련했고, 이후 2004년에 <계획 및 수용보상법>으로 단일화 됐다. 2008년 계획법에서 커뮤티니기반시설부과금이 도입돼 계획의무와 계획협정이 지방정부와 개발업자 사이의 진정한 ‘합의’가 아니라 일방적인 ‘의무’로 변질됐다. 커뮤니티기반시설부과금은 계획의무를 대체하는 것이 아니라 보완하는 제도로 2010년 11월부터 시행됐다.
이런 영국 개발이익 환수제도의 시사점은 일찍부터 개발이익 환수 제도의 정당성을 입증하고 제도로 정착하기 위해 엄격한 개발허가제와 지방자치의 전통으로 사전협상을 통한 계획의무가 일찍부터 활발하게 실행됐고, 계획관련법에 계획의무에 대한 명확한 법적 근거를 규정해 계획의무와 커뮤니티기반시설부과금을 보완적으로 적용해 지역사회에 필요한 기반시설을 공급한데 있다.
미국, 주택과 고용이 연계된 부과금
개발이익 지역에 환원, 더 큰 경제편익 창출 마인드
미국에서 분필규제는 주거용 토지개발에 대한 규제의 하나로서 지역지구제에 버금가는 중요한 토지이용규제이다. 1928년 미국통상부는 <표준도시계획수권법>을 공포하면서 분필규제와 분필개발에 필요한 공공시설의 설치를 요구하는 규정을 추가한다. 1920년대 부동산 투기와 규제의 미비로 비효율적 토지이용과 공공시설 부족 등의 문제가 발생했으며 1940년대 도시 확산 과정에서 개발사업자에게 개발사업지 주변지역의 기반시설까지 부담시킬 수 있도록 제도가 확대된다. 그 이후 1960년대 연방정부가 지방정부에 대해 공공시설 설치 보조금을 줄이자 지방정부는 신규 개발사업에 따른 기반시설 부담을 개발사업자에게 의존하게 된다. 1970년대에 개발영향부담금제도를 최초 도입한 후, 1980년대 중반 이후 미국 내 지방정부 과반수가 개발영향부담금제도를 채택하게 된다.
한편 연계부담금은 큰 고용이 발생하는 기업, 산업시설, 호텔, 대규모 판매시설의 설치 시 발생하는 주택수요에 대응하기 위한 제도로 서민주택을 공급하는 비용을 개발자에게 부담시키거나, 학교 설립비용을 대규모 주택개발자에게 부담시킨다. 당해 개발사업과 직접적 연관이 없을 지라도 대규모 고용 발생 사업장 건설이 주택 수요에 영향을 미칠 것이라는 판단에 근거해 시행하게 된다.
이런 미국 개발이익 환수제도의 시사점은 사유재산권을 철저히 보호하는 미국에서도 충분한 개발이익이 발생하고 이를 지역사회에 환원해 더 큰 경제적 편익을 창출할 수 있을 경우 부담금을 부과하고 있다.
개발이익 환수에 정당성을 부여해 당해 사업과의 관련성 없이도 부담금을 부과하고 부담금은 직접 주택을 건설하거나 현금으로 납부하는 방법을 선택할 수 있도록 유연하게 운용되고 있다.
