상업·준주거지역으로 제한 대상지역 협소·편중
시설물 규모·용도 상관없는 획일적 기준 적용
대형건물 주차장 추가, 소형건물은 축소 ‘상반’
대중교통 접근성 고려한 대상지역 조정·확대
‘자동차 교통혼잡하면 대중교통 편리’ 인식 개선
주차상한제 유연화, 발생이익 공공관리 필요
서울의 주차상한제 실태
[시정일보]주차상한제 대상지역 기준이 협소하게 해석되고 있다. 교통혼잡지역을 주차요금 1급지로 한정해 해석하고 있다. <주차장법>에서 주차상한제 대상지역으로 제시한 ‘교통이 혼잡한 지역’을 서울시는 ‘주차요금 1급지 지역’으로 재해석한 조례를 근거로 주차상한제를 시행 중이다.
주차요금 1급지로 한정한 해석은 제도 시행이 용이하고, 1급지 지역이 부분적으로 교통 혼잡 지역과 유사하다는 장점을 가지고 있지만 몇 가지 원천적인 한계점이 존재한다.
첫째, 1급지 선정에 대한 객관성이 다소 부족하다는 점이다. 공영주차장 주차요금표 1급지는 1989년 처음 지정된 것으로, 객관적인 분석 및 평가에 의해 지정된 것이 아니라 과거 교통영향평가 대상시설물 선정을 위해 도심 및 부도심 지역을 그대로 수용해 지정했다.
둘째, 1급지가 교통이 혼잡한 지역을 완벽하게 대변하지는 못한다는 점이다. 물론 1급지가 부분적으로 교통이 혼잡한 지역과 유사하지만 1급지와 교통이 혼잡한 지역은 완전히 일치한다고 보기는 곤란하다.
셋째, 1급지의 지역 구분이 주간선도로를 경계로 설정돼 있어 인접지역과의 형평성의 문제가 발생한다는 점이다. 이는 지역 설정의 편의성 측면에서는 장점이 있겠으나, 하나의 간선도로를 접하고 있고 유사한 토지이용을 갖는 인근지역은 주차상한제를 적용받지 않는 다른 문제가 발생한다. 즉, 한쪽의 시설물은 주차상한제를 적용받지만, 반대편의 시설물은 주차상한제를 적용받지 않게 되는 문제가 발생한다.
더 근본적인 문제점은 주차상한제가 교통이 혼잡한 지역을 대상으로 시행되고 있다는 점이다.
교통혼잡은 통과교통과 도착교통에 의해 복합적으로 발생하는 반면, 주차상한제는 도착교통만을 대상으로 하기 때문에 통과교통량에 의한 혼잡은 해결하지 못한 채 도착교통만을 제한하는 오류를 범할 수 있는 한계가 존재한다.
주차상한제 대상지역이 편중되고 협소하다. 상업 및 준주거지역으로 제한돼 대상지역이 협소하고 편중돼 있다.
서울시 주차상한제의 또 다른 문제점은 실질적인 주차상한제 지역이 매우 협소하거나 편중돼 있다는 점이다.
주차요금 1급지 면적은 서울시 전체의 9.6% 수준이나, 주차상한제는 1급지 중 상업 및 준주거지역으로 한정돼 있어서 실질적인 주차상한제 지역은 서울시 전체 면적의 2.7% 수준으로 매우 협소하다.
1급지 10개 지역을 세분화해서 살펴보면 주차상한제 대상지역의 편중문제가 현저히 노출돼 있다.
‘사대문 주변’ 지역은 전통적인 상업지역이어서 87.7%가 주차상한제 지역으로 지정돼 있는 반면, ‘영동’ 지역은 상대적으로 늦게 상업지역이 형성된 지역으로서 상업 및 준주거지역으로 설정된 곳이 극히 일부분에 불과하다.
즉 ‘영동’ 지역의 9.4%만이 주차상한제 지역으로 지정돼 있어 주차상한제 지역에서 억제한 주차수요가 인근지역에서 수용되기 때문에 제도의 효과가 매우 제한적이다.
시설물 규모 및 용도와 상관없는 획일적인 주차상한기준 또한 문제다. 획일적인 주차상한제 상한기준과 함께 경직된 운영 면에서 그렇다. 주차상한제 지역 내에 있는 시설물은 용도와 관계없이 일반지역에 비해 법정주차대수의 50%(상한) 이내에서 부설주차장을 설치하고 있다. (단, 골프장 등은 60% 적용 중이다.)
제도상으로는 50%의 상한기준만 있고 하한기준은 설정돼 있지 않아 제도상의 유연성은 존재한다. 하지만 주차상한제의 실질적인 적용률을 살펴보면, 대부분이 상한기준에 맞추는 등 경직되게 운영되고 있다.
반면 국내외 주차상한제 시행사례를 살펴보면 대구시는 판매 및 위락시설에만 상한제를 적용하고 있고, 캐나다 오타와는 시설물별로 25~37%를 차등 적용하고 있다. 영국 헤링게이는 시설물별로 40~60%를 차등 적용할 뿐 아니라 일부 시설에는 개별평가를 통해 상한기준을 설정하고 있다.
주차상한제로 인해 엇갈린 이해관계가 발생한다. 대형시설물은 주차장 추가공급을, 소형시설물은 주차장 축소를 요구하고 있다.
시설물 유형에 따라 주차상한제에 대한 이해관계가 다소 차이난다. 대형 판매시설물은 일반적으로 주차면수와 매출액의 상관관계가 높아 주차상한제 제한을 벗어난 추가 주차장의 건설 허용을 요구하고 있다.
일부 대형시설물은 주변지역에 편법적인 주차공간을 확충하기도 해 주차상한제 지역 주변에 불법 주정차가 많이 발생한다. 또한 주차장 축소에 따라 시설물 진입을 위한 대기행렬로 인해 교통 혼잡이 발생하는 역효과도 발생한다.
반면, 근린생활시설로 대변되는 소형시설물은 주차공간 확보에 대한 부담을 크게 느끼고 있는 것으로 조사됐다.
주차상한제의 적용성 개선을 위한 제언
주차상한제 대상지역 조정과 상한기준 유연성 강화가 필요하다. 대상지역 조정과 상한기준 유연화로 주차상한제 적용성을 제고할 수 있다.
주차상한제 대상지역을 조정 및 확대해야 한다. 대중교통 접근성을 고려한 주차상한제 대상지역의 조정 및 확대 방향은 승용차의 대체수단인 대중교통수단의 제공 수준에 근거해 주차상한제를 시행한다는 관점에서 주차상한제의 근본목적에 부합하는 대안이다.
시설물별 주차장설치 상한기준의 유연성을 강화해야 한다. 주차상한제 대상 시설물은 용도 및 규모에 따라 주차상한제에 대해 확대 또는 축소 등 엇갈린 입장 차이가 발생한다. 주차상한제의 적용성을 높이기 위해 상한기준의 유연성을 강화하는 것이 필요하다.
주차상한제로 발생한 이익 및 사회적 비용을 관리해야 한다. 주차상한기준을 높여 주차장의 추가 공급을 요구하는 시설물은 대부분 대형시설물이다. 따라서 교통수요관리프로그램의 참여 의무화, 주변 혼잡 관리, 불법 주정차 관리, 정기적 주변환경 개선 사업 등의 공공관리 방안을 주차상한제 유연화 방안과 연계해 추진토록 한다.
주차상한제 대상지역을 조정 및 확대할 필요가 있다. 대중교통 접근성을 고려해 대상지역을 조정하고 확대 시행한다. 현재 주차상한제는 대상지역이 협소해 정책효과가 제한적인 문제점이 발생하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 대중교통 접근성 고려, 도시생태현황도 활용, 건축물 주용도 활용 등 다양한 대안의 장·단점 검토가 필요하다.
대중교통 접근성을 고려하는 대안은 승용차의 대체수단인 대중교통수단 제공 수준에 근거해 주차상한제를 시행한다는 관점에서 매우 합리적이며 주차상한제의 근본 목적에 부합하는 것으로 평가된다.
또한 해외 사례에서도 대중교통 접근성을 고려하는 곳이 많이 있으므로 현실적으로 가장 집행이 용이한 대안이다. 그러나 이 대안은 역세권 범위 설정을 어떻게 할 것인지에 대한 추가적인 논의가 필요하다. 또 과거에 민원으로 추진이 무산된 경험이 있으므로 이를 고려해 신중한 추진 전략의 마련이 필요하다.
주차상한제 대상지역을 대중교통이 편리한 지역으로 주차장법을 개정해야 한다. ‘대중교통 접근성’을 추가해 대상지역을 조정하고 확대하는 단기적 대안은 지금보다 합리적이지만, ‘자동차 교통이 혼잡한 지역(1급지)’을 기반으로 한다는 근본적인 문제점은 해결이 곤란하다.
따라서 장기적으로는 현재의 ‘자동차 교통이 혼잡한 지역’에 대한 개념을 ‘대중교통이 편리한 지역’으로 전환할 필요가 있다.
시설물별 주차장설치 상한기준도 유연화해야 한다. 시설물 용도를 고려해 주차장설치 상한기준을 조정한다. 각 시설물은 그 용도와 규모에 따라 주차상한제에 대해 확대 또는 축소 등 엇갈린 입장 차이가 발생한다. 이에 따라 주차상한제의 기준을 시설물별로 유연화하는 방안이 필요하다.
승용차 의존성이 높은 시설물은 주차상한제의 기준을 높여 주차장 부족 및 주변 교통 혼잡을 완화해야 할 것이다. 또한 소규모 근린생활시설은 주차상한제 기준을 낮춰 주차장의 설치 부담을 줄여주는 것이 바람직하다.
주차상한제의 상한기준 유연화 관련 심의기준 및 가이드라인을 마련토록 한다. 주차상한제 기준의 유연화 방안은 시설물별 특성을 추가적으로 고려할 수 있도록 심의기준 및 가이드라인 형태로 제시되는 것이 필요하다. 심의기준 및 가이드라인에는 주차상한제의 개념 및 주차장 축소 권장시설, 주차장 확대 가능 시설 등에 관한 내용을 포함한다.
또한 이러한 심의기준 및 가이드라인 내용이 실질적으로 적용되기 위해서는 주차장 조례에 ‘건축심의, 건축교통통합심의에서 결정한 경우 주차구획의 범위를 조정할 수 있다’는 예외조항의 추가가 필요하다.
주차상한제로 발생한 이익 및 사회적 비용을 관리한다. 주차상한제 유연화 방안과 연계한 공공관리가 필요하다. 주차상한제를 통해 발생하는 이익 및 사회적 비용에 대한 공공관리가 전혀 이뤄지고 있지 않은데, 주차상한제 유연화 방안과 연계한 공공관리 방안의 마련이 필요하다.
주차상한기준을 높여 주차장의 추가공급을 요구하는 시설물은 대부분 대형시설물이므로 추가공급을 허용할 경우 교통수요관리프로그램의 참여 의무화, 주변 혼잡 관리, 불법 주정차 관리, 정기적 주변환경 개선사업 등의 공공관리 방안 마련이 필수다.
반면, 주차상한기준을 낮춰 주차장 축소를 요구하는 시설물은 대부분 소규모 근린 생활 시설물이므로 불필요하게 된 주차장 설치비용을 환수해 인근지역 공영주차장 확충 등에 사용하거나, 시설물 주변의 불법 주정차 억제를 위한 노력을 유도하는 등의 공공관리 방안이 필요하다.
공공관리 방안은 건축심의 건축교통통합심의 시 ‘주차장 건설 및 운영계획서(가칭)’를 함께 제출하게 하는 방법으로 실현 가능하다.
[서울연구원 이신혜 연구위원]
| 해외사례/공급정책에서 제한정책으로 전환 추세 |
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 미국, 캐나다, 유럽 등 주차상한제 도입 증가 대중교통 특성 고려 대상지역 설정 ‘유연하게’ 해외도시들도 공급정책에서 제한정책으로 전환하는 추세다. 최근 주차상한제를 도입하는 해외도시가 증가했다. 국외의 주차상한제는 미국(뉴욕, 샌프란시스코, 보스턴, 포틀랜드, 시카고, 시애틀 등), 캐나다(밴쿠버, 애드먼튼 등), 유럽(런던, 서리카운티, 헤이그, 함부르크, 스트라스부르크, 취리히 등) 등의 도시에서 시행되고 있다. 대부분의 도시는 과거 주차장 공급정책을 지향했으나, 교통혼잡 및 환경오염 문제 등을 이유로 주차시설을 제한/축소하려는 경향이 있으며, 최근 주차상한제를 도입하는 도시가 증가하는 추세다. 대중교통 특성을 고려해 주차상한제 지역을 설정하고 있다. 포틀랜드, 시카고, 애드먼튼, 서리카운티, 헤이그 등은 대중교통의 특성을 고려한 주차상한제 지역을 설정했다. 포틀랜드는 다운타운, 주요 상업지역 및 중심 주거지구를 포함한 주요 밀집지역, 첨두 배차간격이 20분 이내의 경전철 및 열차역 주변 800ft(244m)내의 지역, 버스정류장 주변 400ft(122m) 내에서 주차상한제를 적용했다. 시카고는 지하철과 지하통로로 연결되는 건축물에 법정기준보다 10% 감소한 주차장의 설치가 가능하다. 영국 서리카운티는 4개 지역으로 구분하고, 지역적 위치와 대중교통 접근성을 고려해 부설주차장의 설치기준 비율을 조정하고 있다. 네덜란드 헤이그는 업무형태와 종사자 밀도, 교통수단 접근성을 고려해 토지이용 유형을 A, B, C로 구분해 주차장 설치기준을 차별 적용한다. 지역에 따라 차등적인 주차상한제가 시행되고 있다. 뉴욕, 서리카운티, 함부르크, 취리히 등은 지역에 따라 차등적인 주차상한제를 시행한다. 뉴욕의 호텔은 맨해튼 지역에서 부설주차장이 호텔 객실의 15%를 초과할 수 없으며, 퀸즈 지역의 롱아일랜드 시티에서는 호텔 객실의 50% 초과는 불가하다. 병원도 맨해튼 중심에서는 최대 100면이 허가되며, 롱아일랜드시티 중심지 내에서는 최대 150면이 허가되는 등 지역에 따라 차등적인 주차상한제를 시행하고 있다. 영국 서리카운티는 4개 지역으로 나누고, 지역에 따라 부설주차장의 설치기준 비율을 0~25%, 25~50%, 50~75%, 75~100% 등과 같이 조정했다. 독일 함부르크는 지역을 특별지구(도심), 특별지구(도심 외), 일반지역과 같이 3가지로 구분해 차등화를 뒀으며, 특별지구(도심)는 시설물 유형에 따라 일반지역의 33~44% 수준의 주차면을 설치하도록 규정했다. 취리히는 지역을 5가지 유형(A, B, C, D, 기타)으로 구분해 최소기준과 최대기준을 조정해 시행한다. 또한 인근 도로용량과 대기질을 바탕으로 더욱 더 강화된 최대기준 비율을 차등화해 시행한다. 일부지역의 주차부지 공급제도가 폐지됐다. 샌프란시스코는 주차장 없는 지역을 지정해 주차부지 공급제도를 폐지했다. 샌프란시스코에서는 1997년 미션만 재개발계획(Mission Bay Redevelopment Plan)에서 최초로 거주용 건물에 대한 주차부지 공급제도를 폐지했다. 2005년 링컨힐(Rincon Hill) 지역계획에서는 모든 토지용도 건물에 대한 주차부지 공급제도를 폐지했다. 시카고, 런던은 소규모 시설물 등에 주차장을 건설하지 않기로 선언했다. 시카고에서는 바닥 면적이 14만 평방피트 이하의 건축물에는 주차장 설치 의무가 없다. 런던은 일부 시설에 대해 대중교통 접근성을 고려해 설치기준을 조정하고 있으며, 소규모 호텔, 와인바(음주시설) 등 일부시설에 Zero-Parking 개념에서 부설주차장 설치를 제한한다. 교통 혼잡의 완화뿐 아니라 대기환경 개선을 위해 시행한다. 보스턴, 포틀랜드는 교통 혼잡의 완화뿐 아니라 대기환경 개선을 위해 주차상한제를 시행한다. 보스턴의 주차면수 제한제도는 자동차 배기가스를 줄이기 위해 3개 지역에서 시행되고 있으며, 세 지역 모두 보스턴시 대기오염관리위원회(Air Pollution Control Commission)에서 관리한다. 포틀랜드는 1972년 이전 연방정부 대기오염 기준을 초과했던 문제를 해결하기 위해 다운타운 지역에 주차면수를 4만5000면으로 제한하는 제도를 시행하고 있다. |
